Журнал "Финансы" №1, 2007 г..

 

Эффект и эффективность в бюджетном процессе

 

Чичелёв М.Е.

 

Московский центр развития предпринимательства

 

Эффективность бюджетного процесса упоминается в нормативных документах последних лет настолько часто, что само это понятие многими воспринимается как вполне очевидное, не требующее каких-либо дополнительных разъяснений. В федеральном законодательстве до недавнего времени не содержалось четкого определения терминов, относящихся к эффективности в бюджетной сфере. Кроме основополагающего «принципа экономности и эффективности использования бюджетных средств», изложенного в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК), некоторые понятия были достаточно корректно представлены в других документах. Так, можно отметить трактовку показателей «бюджетной эффективности» в постановлении Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации» (далее – положение об Инвестиционном фонде). В приказе Минэкономразвития РФ и Минфина РФ от 23 мая 2006 г. № 139/82н «Об утверждении Методики расчета показателей и применения критериев эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации» (далее – приказ № 139/82н) хотя и не содержится понятий эффективности как таковых, но приводится целый ряд определений критериев эффективности. С точки зрения упорядочения понятийного аппарата и понимания существа проблемы, также представляется полезным отметить пресс-релиз Центра фискальной политики от 27.07.2006 «К вопросу об эффективности и результативности бюджетных расходов»[1].

Вероятно, недостаток внимания к формированию понятийного аппарата послужил причиной того, что во многих документах практически не делается различий между «эффектом» и «эффективностью». Это влечет неоднозначное понимание таких документов и, как следствие, определенные трудности их практического применения.

Если «эффект» является абсолютным показателем и характеризует результат, то «эффективность» является относительным показателем и характеризует процесс, в результате которого был получен результат. Разницу между «эффектом» и «эффективностью» наглядно иллюстрирует отличие «работы» от «мощности» или «прибыли» от «рентабельности».

Эффективность связана с эффектом через затраты ресурсов, необходимые для осуществления процесса, в результате которого был получен эффект (результат). Эта связь характеризуется формулой:

 , где:

Э – эффективность мероприятия;

П – полезный эффект (предполагается, что полезный, т.к. для его получения целенаправленно затрачиваются средства), полученный в результате выполнения действия (осуществления мероприятия);

З – ресурсы, затраченные для получения полезного эффекта.

Из приведенной формулы видно, что эффективность, фактически, является первой производной эффекта по затратам.

Почему так важно не смешивать понятия «эффекта» и «эффективности» в бюджетном процессе?

Проектируя и исполняя бюджет, приходится решать все ту же основную задачу экономики, – получения максимального объема благ в условиях ограниченности ресурсов. Понятно, что если для получения всех или большинства общественно востребованных благ (полезных эффектов) располагаемых средств бюджета не достаточно, необходимо делать выбор, от каких благ пока отказаться, а на какие выделить финансирование. На практике этому соответствует «конкурсный отбор» программ и мероприятий, претендующих на бюджетное финансирование. Именно в этой ситуации и может сыграть роковую роль путаница понятий, переходящая в методологическую ошибку.

Предположим, что располагаемый объем бюджетного финансирования, который можно распределить по программам составляет 50 млн. рублей. На это финансирование претендуют несколько программ, в результате исполнения которых бюджетные средства не только возвращаются в бюджет, но и дополнительно возникает полезный эффект, выражающийся, например, в дополнительных доходах бюджета. Тогда, если бы оценка программ происходила традиционно, по величине ожидаемого полезного эффекта, ранжирование программ имело бы следующий результат:

Таким образом, приоритет оказывался бы у программы «А». Однако если бы ранжирование происходило по эффективности, то оно дало бы иной результат, свидетельствующий о целесообразности финансирования группы программ с меньшим полезным эффектом, чем у программы «А»:

Из сравнения двух таблиц очевидна выгода перехода от критерия «эффект» к критерию «эффективность». В нашем примере эта выгода составляет разницу между полезным эффектом от финансирования программы «А» (40 млн. рублей) и полезным эффектом от финансирования комплекса программ «Г», «Д», «В» и «Е» (61 млн. рублей).

Приведенный пример не означает, что нужно рассматривать альтернативу использования лишь одного из понятий, «эффекта» или «эффективности». Каждое из них имеет свою практическую ценность, но на разных этапах. Показатели эффективности важны на стадии проектирования бюджета или программы, т.е. при выборе, на какие цели и в каких объемах выделять бюджетные средства, а показатели эффекта – на стадии исполнения и рассмотрения отчета об исполнении бюджета или программы, т.е. когда вопрос о бюджетном финансировании уже решен и принимается как факт. Поэтому показатели эффективности должны содержаться в материалах, представляемых одновременно с проектом бюджета, программы или мероприятия, но в регламентирующих и отчетных документах (законы о бюджете и его исполнении, постановления о программах и их исполнении и т.п.) их возможно указывать лишь как справочные. Показатели же эффекта (ожидаемого результата мероприятия) во всех документах, утверждающих или регламентирующих уже утвержденные мероприятия, должны быть указаны как директивные и обязательные для исполнения и контроля.

В приведенном примере сравнение показателей эффективности оказалось достаточно простым, благодаря тому, что все результаты (эффекты) были выражены в денежных единицах. По тем же причинам не должно вызывать затруднений и сравнение показателей финансовой, бюджетной и экономической эффективности, порядок расчета которых определен в Приказе № 139/82н. Однако не все общественно значимые результаты реализации программ и мероприятий, финансируемых  из бюджета, имеют прямую денежную оценку (например, часть мероприятий социального характера).

В статье 34 БК содержится определение «принципа эффективности и экономности бюджетных средств», заключающегося в достижении заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижении наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Из приведенного в БК определения следует, что объем затрачиваемых на мероприятие средств выражается в денежном выражении, но в чем должен быть выражен результат мероприятия не ясно. Если результат выражается в натуральных показателях, то можно сравнивать эффективность расходования средств лишь на схожие между собой мероприятия, результаты которых измеряются в сопоставимых показателях. В противном случае попытка их сравнения будет не более успешной, чем сравнение, например, яблок и компьютеров. Тем не менее, проблема сравнения мероприятий, денежную оценку результатов которых определить численными методами невозможно или крайне затруднительно, существует и весьма актуальна для целого ряда бюджетных расходов социального характера.

Сама по себе оценка эффективности не представляет особой практической ценности, но крайне актуальна при сравнении между собой двух и более мероприятий в процессе выбора одного из возможных управленческих решений или при решении вопроса финансировании нескольких мероприятий в условиях недостаточности бюджетных средств на их реализацию в полном объеме. Сейчас от этой проблемы либо пытаются вообще дистанцироваться, считая, что эффективность, например, социальных расходов даже не подлежит обсуждению, либо для оценки эффективности мероприятий используют балльную систему, т.е. метод экспертной оценки. В первом случае фактически происходит отказ от критериев избыточности или недостаточности средств, выделяемых на мероприятие, что не соответствует принципам экономности и достоверности, предусмотренным в БК. Во втором, – экспертной оценки, – присутствует значительный элемент субъективизма эксперта, и сохраняется проблема сравнения мероприятий, оцененных по  балльной системе, и мероприятий, имеющих денежную оценку. К тому же при балльной системе оценки зачастую используются одновременно несколько категорий показателей, которым (опять же экспертным (субъективным) методом) присваиваются веса для установления единого сводного показателя, что еще больше усугубляет ситуацию.

Для корректного решения задачи сравнения показатели эффективности мероприятий должны быть сопоставимы, т.е. выражаться в одних и тех же единицах измерения, либо выражаться в безразмерных числовых величинах.

Учитывая, что размерность эффективности определяется размерностями эффекта и затрат, а затраты выражены в денежном выражении, то «безразмерное» выражение эффективности возможно только при условии, что эффект будет также выражаться в денежных единицах (денежном эквиваленте). В ином случае необходимо найти некую систему оценки, которая позволяла бы в соответствие каждому эффекту ставить показатель общественной значимости (т.к. основным потребителем благ, получаемых за счет бюджетных средств, является общество). Но общество уже давно выбрало и использует в качестве такой системы оценки денежную систему. Одна из основных функций денег – функция единого эквивалента при определения величины общественной значимости самых разнородных объектов (материальных и нематериальных). Поэтому очевидно, что денежная оценка (денежный эквивалент общественной ценности) эффекта (результата мероприятия) является наиболее предпочтительной.

Оценка нематериальных активов является одной из наиболее проблематичных даже в коммерческой сфере, и ее определение осуществляется через систему косвенно влияющих на финансовый результат факторов. В бюджетной сфере этот вопрос представляется еще более сложным, т.к. значительная часть нематериальных эффектов мероприятий, финансируемых из бюджета, не преследует цель получения какой-либо финансовой выгоды, а носят морально-психологический характер. Ценность таких эффектов возможно установить лишь экспертным методом, т.е. аналогично подходу, используемому сейчас при балльной системе оценки.

Денежные показатели по сравнению с балльными при экспертной оценке эффектов бюджетных мероприятий представляются более предпочтительными исходя из следующего.

Во-первых, денежная оценка позволяет депутатам в процессе обсуждения проекта бюджета более объективно сопоставлять ценность всех мероприятий, предлагаемых к финансированию за счет бюджетных средств в предстоящем году. Например, оценка предлагаемых затрат на проведение празднования Дня города, имеющая по балльной системе, предположим, высший балл, будет более наглядной, если денежную оценку общественного эффекта этого мероприятия можно будет сравнить с годовым объемом материальной помощи, выделяемой отдельным группам пенсионеров за счет бюджета. Здесь следует обратить внимание, что оценка, предложенная экспертами, проектировавшими мероприятие, является предварительной, а окончательно общественную ценность мероприятия могут лишь депутаты, являющиеся полномочными представителями общества.

Во-вторых, со временем может быть сформирована единая общероссийская база денежных показателей таких мероприятий, принимаемых при проектировании бюджетов различных уровней и территорий, что позволит впоследствии более обоснованно решать задачи оценки нематериальных эффектов бюджетных мероприятий.

Говоря об учете нематериального эффекта реализации мероприятия, необходимо рассмотреть возможные варианты процедуры установления его денежной оценки. Если разработка мероприятия осуществляется на конкурсной основе, что соответствует принципам Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах[2], то максимально допустимую стоимость нематериального эффекта, предварительно одобренную депутатами, следует указывать в конкурсной документации.

Если разработка мероприятия происходит без проведения конкурса, то одновременно с представлением проекта мероприятия на утверждение в сопроводительных материалах должна быть указана денежная стоимость нематериального эффекта мероприятия, при которой бюджетные затраты на мероприятие равны стоимости общего положительного эффекта от реализации мероприятия (минимально допустимая, или базовая денежная оценка нематериального эффекта мероприятия), т.е. значение, при котором эффективность мероприятия равна нулю. Если депутаты сочтут, что реальная общественная ценность нематериального эффекта мероприятия выше базовой, то они могут присвоить ей иное значение. Тогда эффективность мероприятия, в целях его сопоставления с другими мероприятиями при решении вопроса о выделении бюджетного финансирования, () будет определяться следующим образом:

 , где:

 – затраты на осуществление мероприятия;

 – базовая денежная оценка нематериального эффекта мероприятия;

 – реальная денежная оценка нематериального эффекта мероприятия, установленная депутатами;

 – денежная оценка общего эффекта мероприятия при  (при этом справедливо равенство);

 – денежная оценка общего эффекта мероприятия при .

Учитывая, что величина бюджетных затрат на проведение мероприятия известна, очевидно, что достоверность определения показателей эффективности определяется корректностью расчета величины эффекта, получаемого в результате реализации мероприятия. В настоящий момент, уже существует ряд нормативных актов федерального и регионального уровней, регламентирующих процедуру расчета экономических эффектов по некоторым видам мероприятий. Среди федеральных документов, кроме уже упомянутого приказа № 139/82н, следует особо отметить Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденные Минэкономики РФ, Минфином РФ и Госстроем РФ от 21 июня 1999 г. № ВК 477 (далее – методика ВК 477).

Однако в оценке эффекта и эффективности нуждаются мероприятия не только инвестиционного, но и иного характера. Поэтому представляется целесообразным на базе указанных документов сформировать систему методических документов, регламентирующих порядок определения величин эффекта и эффективности всего спектра мероприятий, финансируемых за счет средств государственных и муниципальных бюджетов, а также средств государственных внебюджетных фондов. Основу методического обеспечения должна составлять модельная (базовая) методика, содержащая основные принципы, понятийный, алгоритмический и математический аппарат в сфере определения величины эффекта и эффективности мероприятий. На базе модельной методики следует разработать ряд частных методик, регламентирующих на прикладном уровне определение показателей эффекта и эффективности для мероприятий, относящимся к наиболее характерным видам и формам бюджетных расходов.

При разработке модельной методики кроме денежной оценки материальной и нематериальной составляющих эффекта мероприятия представляется целесообразным учитывать и «условный» эффект, что было бы аналогично учету рисков инвестиционного проекта, предусмотренному в методике ВК 477. Условным эффектом () мероприятия предлагается считать денежную оценку ущерба государственным интересам (интересам муниципального образования) при наступлении неблагоприятного события, умноженную на величину снижения вероятности наступления неблагоприятного события в случае реализации мероприятия:

 , где:

 – величина ущерба в случае наступления неблагоприятного события;

 – снижение вероятности наступления неблагоприятного события с  в условиях отказа от реализации мероприятия до  в случае реализации мероприятия.

При разработке частных методик следует обратить особое внимание на их адаптированность к возможностям потенциальных пользователей. Как показывает практика, наибольшие затруднения при использовании различных методик вызывают вопросы трактовки используемых в них показателей, получения соответствующих исходных данных и трудоемкости расчетов. Поэтому, во-первых, необходимо учитывать реальный уровень теоретических знаний большинства потенциальных пользователей (от федеральных министерств до муниципальных образований) и избегать использования специальных терминов без крайней необходимости, либо сопровождать их необходимыми пояснениями.

Во-вторых, применение методики будет существенно проще, если по каждому показателю, используемому в расчетах, будет указан документ, определяющий наличие таких данных и порядок их распространения.

В-третьих, следует подумать и о соответствии подробности, а значит и стоимости, расчетов в зависимости от стоимости самого мероприятия, в отношении которого расчеты выполняются. Так, если стоимость проекта составляет от 5 млрд. рублей и выше, как того требует положение об Инвестиционном фонде, то тщательность расчетов в соответствии с приказом № 139/82н  и по методике ВК 477, содержащей более 200 листов, представляется вполне оправданной. В то же время, выполнение таких расчетов для обоснования мероприятий, финансируемых из местных бюджетов и даже бюджетов некоторых субъектов Российской Федерации, вряд ли экономически оправдано, т.к. стоимость расчета может оказаться сопоставимой со стоимостью самого мероприятия. Поэтому необходимо рассмотреть возможность и целесообразность создания частных методик с градацией не только по видам и формам бюджетного финансирования, но и в зависимости от величины финансирования, выделяемого из бюджета. Т.е. предусмотреть два-три уровня методик, отличающихся по количеству используемых показателей, доступности необходимых данных и сложности расчетов.

Говоря об эффективности расходования бюджетных средств на мероприятие следует также уточнять, о каком именно аспекте идет речь. Каждому мероприятию присущи:

-              цель – характеристика состояния объекта, для достижения которого осуществляется мероприятие;

-              задачи – перечень процессов, в результате которых обеспечивается достижение цели;

-              работы – действия, обеспечивающие реализацию задач на практике.

Эффективность расходования бюджетных средств на одно и то же мероприятие может быть совершенно разной в зависимости от того, что именно анализировать.

Для иллюстрации можно обратиться к гипотетической ситуации с установкой турникетов в общественном транспорте[3]. Целью, в данном случае, являлось улучшение транспортного обслуживания населения, задачей – улучшение финансового состояния предприятий общественного транспорта вследствие сокращения потерь от безбилетных проездов, мероприятием – оборудование транспортных средств турникетами.

В результате получаем следующие качественные (в целях демонстрационного примера количественные значения не имеют принципиального значения) характеристики эффективности расходования бюджетных средств:

-              на реализацию работ – эффективность высокая (цены на оборудование и его монтаж оказались ниже рыночных, благодаря конкурсному размещению госзаказа);

-              на решение задачи – эффективность неочевидная (эксплуатационные и ремонтные расходы, а также увеличение времени простоя при посадке/высадке пассажиров следует сравнить с затратами на оплату труда контролеров и кондукторов);

-              на достижение цели – эффективность низкая (время в пути увеличилось, а частота следования транспортных средств снизилась из-за увеличения времени простоя на остановках, пассажиры испытывают повышенную психологическую нагрузку из-за сбоев в работе оборудования и уменьшения пространства для прохода).   

Трем видам эффективности расходования бюджетных средств можно сопоставить и три уровня ответственности в соответствии с уровнями принимаемых решений:

-              эффективность достижения целей мероприятия – законодательный орган и высший орган исполнительной власти;

-              эффективность решения задач – главный распорядитель бюджетных средств, проектировавший мероприятие и представивший мероприятие для выделения бюджетных средств на его финансирование;

-              эффективность реализации работ – организация, распоряжающаяся средствами, выделенными из бюджета на реализацию мероприятия.

Эффективность реализации работ или эффективность деятельности организации () определяется величиной избыточного расходования бюджетных средств, вызванная нерациональными управленческими решениями, и может быть рассчитана по формуле:

 , где:

 – затраты бюджетных средств, осуществленные организацией на реализацию мероприятия, при условии, что все управленческие решения рациональны (номинальные затраты);

  – фактические затраты организации, превышающие номинальные на величину избыточных расходов вследствие принятия нерациональных управленческих решений ().

Очевидно, что эффективность деятельности организации можно оценить лишь на стадии рассмотрения отчета об исполнении мероприятия, анализируя эффективность принятых управленческих решений.

Проектируемые и фактические значения эффективности расходования бюджетных средств на достижение целей и решения задач мероприятия рассчитываются по методикам, аналогичным методике ВК 477 или представленной в приказе № 139/82н.

При этом следует отметить, что последующий анализ показателей эффективности имеет важное значение для совершенствования методик прогнозирования и систем управления проектами в предстоящих периодах.