Журнал «Финансы», № 11, 2004г.

К вопросу об эффективности и рациональности расходования средств

Практически во все времена не подвергался сомнению тот факт, что государственный финансовый контроль (ГФК) – это один из важнейших составных элементов управления страной. Без здоровой и эффективной системы государственных финансов нельзя достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере, а создание такой системы невозможно без организации государственного финансового контроля.

Вместе с тем в стране пока отсутствует единая концепция государственного финансового контроля, не дано законодательное определение многих категорий и понятий, не достаточно чётко разграничены функции субъектов контроля, что заметно затрудняют работу контрольных органов и снижает эффективность проводимых ими мероприятий.

Поскольку контроль заключается в выявлении нарушений, то его действенность напрямую зависит от чёткости формулировок в нормативных правовых актах содержания каждого вида нарушений (т.е. что является нарушением) и установления в каждом нормативном правовом акте ответственности за его невыполнение с определением санкций, адекватных ущербу, нанесённому в результате неправомерных действий или бездействия должностных лиц. В этой связи хотелось бы затронуть такую давно обсуждаемую проблему, как определение эффективности и рациональности использования средств. Во многих нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов ГФК, в качестве одной из задач выделяют контроль за законностью, эффективностью, рациональностью, целесообразностью использования средств бюджета, внебюджетных фондов и государственной собственности. Если понятие нецелевого использования средств достаточно чётко определено в статье 289 Бюджетного кодекса РФ и нормативных актах Министерства финансов РФ как направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, то вопрос о толковании понятий эффективности и рациональности до конца не решён.

Представляется, что под рациональностью можно понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов выполнения поставленной задачи или решения какой-либо проблемы. В таком случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта можно признать использованными рационально.

В то же время, если соблюдение установленного статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижение наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств, то само понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами.

При этом результат характеризуется фактом достижения (недостижения) той цели, ради которой это расходование производилось. В качестве примера можно привести внедрение турникетов на наземном транспорте. Если под целью понимать ликвидацию возможности безбилетного проезда, то, как показали эксперименты, технически достижение такой цели вполне реально и средства, потраченные на соответствующее оборудование, можно признать использованными рационально. Однако далее необходимо просчитать эффективность этих расходов, то есть, во-первых, сопоставить сумму ущерба, наносимого безбилетниками при существующих системах оплаты проезда, со всеми издержками по внедрению и функционированию новой системы, а во-вторых, сравнить цены на закупку всего потребовавшегося оборудования и материалов со среднерыночными ценами на аналогичные товары. Таким образом, возможны четыре варианта использования средств:

1) рациональное и эффективное – выбран оптимальный путь решения проблемы, соблюдён принцип эффективности;

2) рациональное, но не эффективное – выбран оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности не соблюдался;

3) нерациональное, но эффективное – принцип эффективности соблюдён в рамках выбранного пути решения, но данный путь не является наилучшим среди имеющихся;

4) нерациональное и неэффективное – кроме того, что выбранный путь решения проблемы не является наилучшим среди имеющихся, при его реализации не был соблюдён принцип эффективности.

Однако если в качестве цели установить достижение определённого уровня рентабельности работы транспортных предприятий, представляется не вполне очевидным, что внедрение такой системы будет способствовать достижению подобной цели, поскольку вполне возможно, что данная мера повлечёт сокращение объёмов перевозок пассажиров, увеличение совокупных издержек на эксплуатацию транспортных средств и появление других обстоятельств, отрицательно влияющих на величину прибыли предприятий.

Вместе с тем, достижение заданной цели по какому-либо одному направлению может вызвать изменения в смежных областях, и такие изменения не всегда носят положительный характер. В случае с установкой турникетов это, например, значительное увеличение времени на посадку / высадку пассажиров, возникновение очередей на остановках, неудобства при применении единых проездных документов, увеличение общего времени прохождения маршрута, что влечёт за собой необходимость увеличения числа транспортных средств на маршруте, и другие трудности. Соответственно, если говорить о достижении социального эффекта, такого, как, например, повышение доступности, удобства и комфортности перевозок, то может наблюдаться вообще обратная ситуация.

Таким образом, представляется целесообразным создавать целевые программы не просто ради достижения одной или нескольких «локальных целей», а ставить задачу повышения эффективности работы определённой системы в целом, учитывая взаимосвязанность всех составляющих её элементов. При таком подходе становится возможным на стадии планирования рассмотреть, как изменение работы одного элемента (а также добавление новых или удаление существующих) повлияет на функционирование других элементов и всей системы в целом, и избежать ситуаций, когда после внедрения какого-либо нововведения негативные последствия преобразований фактически перечёркивают полученную пользу.

При такой трактовке понятий эффективности и рациональности особенно важно, чтобы в тех документах, на основании которых будет производиться финансирование расходов, был точно определён результат, который планируется достигнуть, с указанием конкретных количественных (натуральных и / или стоимостных) показателей, увеличение или уменьшение которых будет свидетельствовать о достижении (недостижении) результата. Например, в качестве такого результата можно задать достижение определённого уровня рентабельности работы предприятия при сохранении объёмов перевозок, поскольку сама по себе установка турникетов в целях ликвидации возможности безбилетного проезда может сопровождаться значительным сокращением объёмов перевозок пассажиров, что в итоге приведёт к снижению поступления доходов от данного вида услуг.

При определении рациональности расходов необходимо рассматривать наряду с предлагаемым вариантом и альтернативные программы развития той или иной системы. В случае с транспортом это могут быть предложения по снижению тарифов на проезд за счёт уменьшения себестоимости перевозок, что могло бы способствовать росту прибыли в соответствии с «эффектом масштаба». Возможно, более рациональным для города оказалась бы не установка турникетов, а перевод автобусов на использование более дешёвого газового топлива, что, к тому же, предпочтительнее с точки зрения охраны окружающей среды.

Большое значение при определении эффективности внедрения нововведения имеет его экспериментальное применение. При этом важно, чтобы условия, в которых проводится эксперимент, были максимально приближены к общим условиям функционирования системы. Например, в случае с транспортом проведение эксперимента по установке турникетов в г. Зеленограде и на отдельных маршрутах г. Москвы трудно признать полностью соответствующим вышеуказанному критерию, поскольку данные маршруты чаще всего представляют собой для пассажиров практически безальтернативные варианты перемещения. Возможно, более целесообразным было бы в качестве эксперимента оснастить соответствующим оборудованием не все транспортные средства одного маршрута, а, например, половину, и сравнить среднесуточную или среднемесячную величину поступлений платы за проезд на машинах с турникетами и с кондукторами.

Предложенный подход к определению эффективности и рациональности с некоторыми корректировками может применяться не только в отношении какого-либо конкретного мероприятия или программы, но и в отношении всей бюджетной политики в целом. Если рассматривать в качестве одной из главных целей бюджетной политики повышение благосостояния граждан страны (региона), то необходимо определить, способствует ли реализация стратегических направлений и тактических мероприятий бюджетной политики достижению данной цели. Возможно, более актуальным (а значит, и рациональным) было бы, например, потратить средства не на оборудование наземного транспорта турникетами, а на закупку лекарств для учреждений здравоохранения.

В связи с вышеизложенным большое значение для повышения эффективности использования бюджетных средств имеет реализация положений статьи 157 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами власти проводят экспертизы проектов, в частности, целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства. Представляется, что реализация данной нормы способствовала бы более чёткому определению тех эффектов, которые планируется достигнуть, и более рациональному осуществлению мероприятий, направленных на их достижение.