Журнал «Финансы» № 5, 2000 г.

Об участии государства в субъектах экономической деятельности

Современная мировая экономика характеризуется повышением роли конкурентной борьбы на межгосударственном уровне, что требует от каждой страны максимальной оптимизации национальной экономической модели. С одной стороны, она должна предусматривать надежную защиту экономики государства и, обеспечиваемые за счет нее, определенные условия жизни и безопасности граждан этого государства от неблагоприятных воздействий как внутреннего, так и внешнего характера. С другой — предоставлять достаточную свободу всем участникам экономического процесса, что является необходимым условием поддержания необходимых для конкурентоспособности темпов экономического развития. С точки зрения участия государства в экономических рисках эти два условия требуют абсолютно разных решений. Первое — жесткую систему госуправления, второе — максимальную экономическую свободу. Поэтому, при построении национальной экономической модели одним из наиболее важных является определение рисков, которые государство принимает на себя и участвует в управлении ими, т.е. на деятельность каких групп хозяйствующих субъектов и в какой степени оно готово влиять и нести за это ответственность. При этом диапазон возможных решений достаточно велик и определяется всем многообразием организационно-правовых форм организаций, предусмотренных действующим законодательством. Объемы частного и государственного секторов определяют соответственно динамизм развития и устойчивость национальной экономики. Оптимизация их соотношения является основой конкурентоспособности национальных моделей в мировой экономике.

Прежде чем приступить к рассмотрению вопроса о рациональном разделении рисков между государственным и частным секторами, необходимо отметить следующее. Основной задачей субъектов, осуществляющих экономическую деятельность в частном секторе является получения максимальной выгоды для одного или группы физических лиц, объединившихся с этой целью на договорной основе. Государственный сектор экономики является одним из инструментов, посредством которого власть выполняет обязательства, возложенные на нее в соответствии с законодательством страны. Состав таких обязательств, в основном, определяется задачами, общественная значимость которых признается особо высокой и не допускает значений рисков, характерных для частного сектора. Учитывая, что:

- финансирование государственной деятельности осуществляется всеми гражданами в виде прямых и косвенных налогов и сборов;

- перераспределение общественного продукта через систему налогов и сборов менее затратно (характеризуется меньшими трансакционными издержками) чем через получение государством прибыли от своей коммерческой деятельности с последующим ее распределением между членами общества;

- результатами деятельности, осуществляемой государством на средства налогоплательщиков, пользуются сами налогоплательщики;

- деятельность госсектора определяется видами деятельности, в отношении которых общество признало необходимым минимизировать риски;

- прибыльность соответствует величине риска,

можно сделать вывод: получения прибыли в госсекторе от операций с резидентами представляется нецелесообразным.

Исходя из того, что экономика частного сектора направлена на получение максимально возможной личной выгоды (в т.ч. прибыли), а экономика госсектора призвана обеспечить выполнение обязательств государства перед своими гражданами с минимальными рисками (максимальной гарантией) и минимальными затратами (или получением максимального результата при заданных объемах финансирования), приходим к заключению: ввиду явных противоречий подходов к вопросам получения прибыли и определения допустимых уровней рисков, представляется нецелесообразным смешение государственного и частного участия в субъектах экономической деятельности.

В пользу такого вывода говорит и то, что на практике в акционерных обществах, где наряду с частными юридическими и физическими лицами акционером выступает государство, риски, как правило, распределяются между акционерами не пропорционально их участию в акционерном капитале, а смещены в сторону государства. При этом реальное участие государства в управлении деятельностью такой компании оказывается значительно меньше чем его доля в акционерном капитале. Особенно это заметно в компаниях, деятельность которых сопряжена с обеспечением функций, непосредственно связанных с выполнением государством взятых на себя обязательств и финансирование которых осуществляется из бюджета или внебюджетных фондов. Именно поэтому нередко можно видеть, что огромные долги таких компаний перед бюджетом практически не отражаются на благосостоянии частных акционеров, обладающих достаточным влиянием на их деятельность. Ужесточение позиций государства по участию в рисках и управлении в таких компаниях не решит проблемы, ввиду того, что, как отмечалось выше, государство и частные акционеры будут стремиться организовать деятельность фирмы с абсолютно разных позиций. Противоречие между интересами государства и частного предпринимателя принципиально неразрешимо в рамках одного хозяйствующего субъекта.

По сравнению с государственным, частный сектор обладает целым рядом преимуществ, из которых, в контексте рассматриваемого вопроса, особо хотелось бы отметить следующие:

- более высокая динамика компенсации спонтанно возникающих дисбалансов спроса и предложения;

- более высокая динамика инновационных процессов, являющаяся следствием более высокого уровня допустимых рисков;

- более высокая динамика оптимизации микроэкономических (и, как следствие, макроэкономических) процессов с целью минимизации издержек;

- более высокий уровень мотивации деловой активности как юридических, так и физических лиц.

В то же время частный сектор является носителем существенно больших чем в госсекторе рисков.

Учитывая, позиции, с которых к вопросу прибыльности и рисков подходят государство и частный предприниматель, можно говорить о том, что для госсектора наиболее предпочтительна работа в условиях жесткого регулирования со стороны государства (директивной или плановой экономики), а для частного — в условиях максимальной либерализации экономических отношений (рыночной экономики). С точки зрения динамики развития общества, частный сектор выглядит более предпочтительным, в то время как государственный характеризуется большей защищенностью от возможных неблагоприятных изменений экономической ситуации. Поэтому, представляется целесообразным определить минимально необходимый объем государственного сектора, а все остальное экономическое пространство предоставить частному предпринимательству. Госсектор должен обеспечивать выполнение государством взятых на себя обязательств, а значит и гарантировать минимальный объем экономической деятельности в стране, при котором возможно выполнение этих обязательств. Представляется вполне уместным охарактеризовать этот объем как “порог экономической безопасности страны”.

В части выполнения взятых на себя обязательств государство должно быть представлено казенными предприятиями. К такому выводу можно придти, если руководствоваться следующими соображениями. Первое —объем и качество товаров и услуг, предоставляемых государством гражданам в ходе исполнения взятых на себя обязательств, не должны зависеть от прибыльности их производства. Это соответствует принципу минимизации рисков (максимальной гарантии исполнения) по тем функциям, которые граждане передали государству. Второе — нецелесообразность получения прибыли от деятельности, финансируемой за счет налогоплательщиков и направленной на удовлетворение их потребностей.

Минимальный объем экономической деятельности, который государство должно поддерживать в кризисных ситуациях (“порог экономической безопасности страны”), не может быть обеспечен только казенными предприятиями, мощности которых рассчитаны для использования в иной экономической ситуации (не кризисной). Иначе, в условиях нормального функционирования экономики часть казенных предприятий будут использовать дефицитные ресурсы менее эффективно, чем это могли бы сделать частные предприятия и, как следствие, реальный ВНП страны будет ниже своего потенциального объема.

Когда частный сектор составляет значительную часть национальной экономики, государственный не должен представлять собой закрытую систему. В нем могут использоваться продукты, произведенные в частном секторе (“частный” продукт), если это не вызывает увеличение риска невыполнения государством взятых на себя обязательств сверх предельно допустимой величины. Риски, которые несут на себе частные продукты, в значительной степени зависят от существующей экономической ситуации и, в случае ее изменения, могут понижаться или возрастать, переводя продукт из неприемлемых для использования в госсекторе в допустимые или наоборот. Если риски в частном секторе повышаются, должны быть приняты меры, обеспечивающие получение соответствующего продукта в госсекторе, а когда такие риски снижаются, целесообразно увеличивать объемы использования в нем продукта, произведенного в частном секторе. Необходимо отметить, что увеличение госсектора, обусловленное указанными причинами, носит обязательный характер, а уменьшение — желательный.

Достаточно очевидно, что решение вопроса о производстве соответствующего продукта в государственном секторе или использовании “частного” продукта, зависит не только от фактора риска. На него также влияет соотношение себестоимости продукта, произведенного в госсекторе, и цены реализации частного продукта. При выполнении условия по ограничению уровня рисков, предпочтение может быть отдано “частному” продукту, даже если цена его реализации окажется выше себестоимости производства продукта в государственном секторе. Такое решение вполне оправдано если оно влечет получение государством каких-либо прямых или косвенных выгод, получение которых иным способом потребовало бы затрат, превышающих упомянутую выше ценовую разницу.

Разрешение проблемы несоответствия оптимальных объемов госсектора в нормальных экономических условиях и условиях кризиса может быть найдено, если рассматривать понятия “государственного” и “частного” отдельно в отношении прав владения, распоряжения и пользования.

Разделим все множество субъектов экономической деятельности на три группы. В первую входят организации, имущественно-земельный комплекс (ИЗК) которых находится в частной собственности и управляемые с позиций рыночной экономики (частные организации всех организационно-правовых форм). Во вторую — организации, ИЗК которых находится в госсобственности и управление которыми осуществляется с позиций директивной экономики (казенные предприятия). Третью группу должны составлять организации, ИЗК которых находится в госсобственности, а управление осуществляется с позиций директивной или рыночной экономики в зависимости от изменения экономической ситуации. Совокупность второй и третьей групп должна обеспечивать тот самый минимальный объем экономической деятельности, который государство считает необходимым поддерживать в кризисных ситуациях. Но, если первые две группы имеют достаточно ясные очертания, то третья, назовем ее “переходной”, требует особого рассмотрения.

Основу такой группы могут составить государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, (ГУП) и частные организации, которым государственные предприятия передаются на правах аренды (АП). Это представляется целесообразным с точки зрения повышения оперативности и минимизации издержек при изменении характера управления предприятиями “переходной” группы. Очевидно, что, передавая имущество на правах аренды, государство освобождается от значительной доли рисков, связанных с сохранностью и состоянием этого имущества (они переходят к арендатору), чего не происходит при передаче имущества на праве хозяйственного ведения. В то же время, возможности государственного влияния на ГУП существенно больше чем на АП. Являясь учредителем ГУП, государство определяет в Уставе предмет и цели его деятельности, может реорганизовать и даже ликвидировать его, а также назначает руководителя предприятия. При этом в Уставе ГУП и в контракте, заключаемом с его руководителем, могут быть оговорены условия (признаки кризисной ситуации), при которых, по решению собственника имущества ГУП, право хозяйственного ведения может быть временно заменено на право оперативного управления. В отношениях с АП государство, в случае невозможности достичь соглашения, может расторгнуть договор аренды, что при определенных условиях сопряжено со значительными издержками. Поэтому вопрос о передаче на правах аренды или хозяйственного ведения федеральной, региональной и муниципальной собственности должен решаться в каждом конкретном случае исходя из выбранных органами власти приоритетных направлений своей деятельности и с учетом сложившихся рисков.

Несмотря на то, что действующее законодательство предусматривает такую возможность, государство не должно рассматривать прибыль, получаемую ГУП в качестве дополнительного источника своих доходов. Во-первых, как отмечалось выше, это нерационально с точки зрения трансакционных издержек при перераспределении общественного продукта. Во-вторых, дополнительная финансовая нагрузка в виде перечисления части прибыли в бюджет, существенно снизит конкурентоспособность ГУП по сравнению с предприятиями частного сектора. Поэтому, учитывая, что с позиции его собственника имущество, переданное в хозяйственное ведение, несет более высокие риски, чем имущество, переданное в аренду, представляется целесообразным направлять часть прибыли не в бюджет, а в Фонд страхования имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Средства этого фонда можно будет использовать для кредитования наименее рисковых проектов, осуществляемых ГУПами, под минимальный процент, соответствующий темпам инфляции.

Предприятия “переходной” группы способны выполнять одновременно две функции — средства накопления для бюджетов всех уровней и некоего “демпфера” при резкой смене экономической ситуации, что фактически соответствует назначению госрезерва, изложенному в статье 3 Закона РФ от 29 декабря 1994 года № 79-ФЗ “О государственном материальном резерве”. Последнее качество может быть реализовано наиболее эффективно, если включить в договор аренды или в договор ГУП с представителем органа государственной власти или местного самоуправления требование обязательного предложения фиксированного перечня услуг или товаров на определенной территории или группе потребителей, объединенных по какому-либо признаку, в объеме и по цене, изменение которых с момента заключения договора не должно превышать оговоренных в договоре темпов.

В соответствии с действующим законодательством, в качестве арендной платы допускается улучшение имущества, переданного в аренду. Это же требование можно предусмотреть и в отношении имущества, передаваемого на праве хозяйственного ведения. Тогда госрезерв, представленный в виде имущества предприятий “переходной” группы, не только будет освобожден от затрат на его хранение, но и будет увеличиваться. Этот прирост можно сравнить с доходностью по ценным бумагам, которые, при сопоставимых уровнях рисков, не дают тех рычагов влияния на экономику, которые предоставляют предприятия “переходной” группы. Признание госимущества, передаваемого на правах аренды или хозяйственного ведения, в качестве средства накопления, требует его оценки и с точки зрения ликвидности. По этому параметру предприятия “переходной” группы наиболее близки к корпоративным ценным бумагам. Действительно, рыночная стоимость и тех и других в любой момент времени определяется доходностью и перспективами коммерческого использования соответствующих предприятий. Реализация имущества госпредприятий может производиться как по частям, так и в составе единого имущественно-земельного комплекса, что аналогично реализации разрозненных акции и контрольного пакета соответственно. Таким образом, можно говорить о том, что корпоративные ценные бумаги и имущество предприятий характеризуются соизмеримыми уровнями ликвидности и имущество вполне может заменять ценные бумаги в качестве средства накопления.

Рассмотрение вопроса об участии государства в хозяйствующих субъектах будет неполным без обсуждения возможных путей перехода от существующей структуры собственности в хозяйствующих субъектах к предлагаемой. В этой связи перед государством возникают две проблемы:

- продажа акций и имущества предприятий, находящихся в государственной собственности, которые не предполагается преобразовывать в казенные и не представляют интереса для включения в “переходную” группу;

- приобретение в госсобственность акций и имущества предприятий, находящихся в частной собственности, которые целесообразно преобразовать в казенные или включить в “переходную” группу.

Продажа акций и имущества предприятий, принадлежащих государству, вряд ли вызовет много вопросов. Процедура приватизации активно применяется и совершенствуется на протяжении уже нескольких лет. Основным правовым документом, регламентирующем ее проведение является Закон РФ от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации”. Продажа государственной собственности, в т.ч. пакетов акций, не подпадающая под действие этого закона, осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ и другими правовыми актами на общих основаниях.

Существенно более проблематичным представляется приобретение государством находящихся в частной собственности акций и имущества тех предприятий, которые предполагается преобразовать в казенные либо включить в “переходную” группу. В условиях острого дефицита государственных средств, этот вопрос требует особого внимания. Если переход имущества из государственной собственности в частную может происходить только на добровольной основе, то обратный процесс, в соответствии с действующим законодательством, может носить как добровольный, так и принудительный характер по отношению к частному собственнику. Так в статье 235 ГК содержится положение о том, что “обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном статьей 306 настоящего Кодекса”, в которой отмечается, что возмещение производится за счет государства. В то же время, статья 35 Конституции РФ гласит, что “принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения”. Закон РФ от 4 июля 1991 года № 1545-1 “Об иностранных инвестициях в РСФСР” и Конвенция от 28 марта 1997 года “О защите прав инвестора” допускают национализацию инвестиций лишь в исключительных случаях и предусматривают обязательную и адекватную компенсацию. Таким образом, процесс преобразования структуры собственности в значительной степени зависит от изыскания резервов повышения платежеспособности государства. При этом денежная эмиссия, являясь одним из основных инфляционных факторов, не может быть использована в необходимых для снятия проблемы масштабах.

Несколько лет назад, когда решался вопрос преобразования государственной собственности в частную, в качестве средства платежа достаточно широко использовались приватизационные чеки (ваучеры). Подобный инструмент не менее эффективно мог бы быть использован и для решения обратной задачи — преобразования частной собственности в государственную. При этом необходимо максимально возможно сохранить положительный опыт его использования и избавиться от присущих ему недостатков, проявившихся в ходе реализации программы “ваучерной” приватизации. Так, например, наибольшее количество нареканий вызвали весьма ощутимая разница между ожидаемой (рекламированной государством) и реальной ценностью данной бумаги и слишком малый срок ее действия.

Назовем деприватизационным чеком некую ценную бумагу, эмитируемую государством и представляющую собой долговое обязательство с доходностью на 2…3 пункта превышающей ставку рефинансирования Центобанка. Срок погашения таких бумаг может составлять10…15 лет. Они могут использоваться в качестве платежного средства для приобретения госимущества в частную собственность. Ими также можно будет осуществлять налоговые и иные обязательные платежей в бюджет и внебюджетные фонды в следующих объемах: 1) до 5 процентов текущих платежей и задолженности сроком менее 6 месяцев; 2) до 50 процентов задолженности сроком более 6 месяцев. Использование деприватизационных чеков в качестве средства платежа представляется допустимым лишь при отсутствии у государства денежных средств в объемах, необходимых для осуществления национализации в требуемых объемах в достаточно сжатые сроки. Фактически, эти бумаги будут представлять собой реализацию принудительного кредитования государства со стороны частных предпринимателей и одновременно выполнять роль псевдоденег с ограниченными областью использования и сроком действия. Нельзя не отметить, что несмотря на явно вынужденный характер такого кредитования, подобный механизм все же представляется оправданным с точки зрения социальной нагрузки при распределении между гражданами государства солидарной ответственности по издержкам, связанным с выходом страны из сложившейся экономической ситуации. К тому же, если разделить население страны на две группы, одна из которых в процессе первоначальной приватизации приобрела определенные выгоды, а вторая понесла потери, то, в случае использования деприватизационных чеков для преобразования структуры собственности в стране, эти группы поменяются местами с точки зрения получения выгоды. Таким образом, издержки, связанные с ошибками, допущенными в ходе реформирования национальной экономики, будут распределены между гражданами страны более равномерно, что позволит значительно увеличить долю населения, желающую и способную включиться в активную экономическую деятельность.

Являясь очередным денежным суррогатом, деприватизационные чеки, тем не менее, будут отличаться целым рядом преимуществ:

- их доходность с некоторым превышением привязана к ставке рефинансирования Центробанка, а значит предусматривает не только защиту от инфляции, но и определенный гарантированный реальный доход;

- они многофункциональны (платежи в бюджет и внебюджетные фонды, приобретение приватизируемого госимущества, использование в качестве доходных ценных бумаг);

- надежность этих бумаг гарантируется государством (хотя после 17 августа 1998 года это уже не столь убедительно).

Еще одной мерой, способствующей безэмиссионному решению вопроса национализации в условиях дефицита денежных средств у государства, может быть изменение процедуры банкротства. Представляется целесообразным предоставить государству право внеконкурсного приобретения предприятий, находящихся в собственности юридических лиц, в отношении которых по заявлениям о признании их банкротом арбитражным судом было принято решение об открытие конкурсного производства или введении внешнего управления. Эти решения суда должны вступать в силу только при условии отказа государства (уполномоченного органа) от приобретения такого предприятия в собственность в обмен на безусловное удовлетворение требований всех его кредиторов. Сопутствующим эффектом подобной меры может оказаться существенное ослабление проблемы неплатежей, т.к. в этом случае появляется возможность отчуждения в пользу государства собственности должника, стоимость которой может существенно превышать объем задолженности, послужившей основанием для обращения кредиторов в суд.

Безусловно, на современном этапе огромным резервом можно считать национализацию, проводимую по решению суда и являющуюся результатом нарушений частными собственниками условий приватизации (в т.ч. инвестиционных контрактов). При этом необходимо отметить, что столь значительный потенциал этого типа национализации носит временный характер и существенно понизится, как только в обществе утвердится принцип неотвратимости ответственности за нарушение законодательства. Учитывая более правовой чем экономический характер этого вопроса и его ситуационную значимость, не представляется целесообразным рассматривать его более подробно с точки зрения поиска экономических путей решения проблемы.