«СОВЕТНИК
ПРЕЗИДЕНТА» №1(12) январь 2003 г.
Альтернативная гражданская служба — закон
принят, вопросы остались
Контрольно-счетная
палата Москвы
В пункте 2 статьи 19
Конституции Российской Федерации гарантируется «равенство прав и свобод
человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, …, отношения к
религии, убеждений, …, а также других обстоятельств». В пункте 3 статьи 59
также устанавливается, что «гражданин Российской Федерации в случае, если его
убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в
иных установленных федеральным законом случаях, имеет право на замену ее
альтернативной гражданской службой».
В статье 12 принятого, но еще
не вступившего в силу, федерального закона «Об альтернативной гражданской
службе» регламентируется процедура рассмотрения заявления гражданина о желании
прохождения им альтернативной гражданской службы и приводится перечень
оснований, по которым может быть отказано в положительном решении по такому
заявлению. Согласно этой статьи гражданину не достаточно заявить о своих
убеждениях, а необходимо еще и доказать, т.е. убедить членов комиссии в том,
что его заявление соответствует действительности, при чем с приведением фактической доказательной базы. Но убеждения человека —
это совокупность личных моральных и
этических правил и оценок, являющаяся индивидуальной для каждого человека. Они
могут меняться с течением времени под влиянием различных событий и
обстоятельств в достаточно широком диапазоне. В противном случае, нельзя было
бы говорить, например, об «исправлении» человека, отбывшего наказание за совершенное
уголовное преступление. Следовательно, призывная комиссия, руководствуясь
имеющейся фактической доказательной базой, может
сделать экспертное заключение лишь на момент совершения человеком каких‑либо действий, но никак не на момент
присутствия его на заседании комиссии. Кроме того, следует учесть, что не
каждый человек способен достаточно точно и убедительно описать свое
мироощущение, а это не должно влиять на объективность и обоснованность решение
комиссии. Поэтому, оценка гражданином своих убеждений, изложенная в его
заявлении, может быть оспорена комиссией только в одном случае — если он
признан невменяемым, т.е. когда он объективно не способен адекватно оценивать
свои действия. Но тогда и вопрос о направлении его на военную или альтернативную
гражданскую службу становится неактуальным. На основании вышесказанного логично
признать, что основание «по убеждениям» должно носить «заявительный», а не
«доказательный» характер.
Также представляется нелишним
обратить внимание еще на один аспект призыва на срочную венную службу. В статье
22 федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»
устанавливается, что призыву на военную службу подлежат исключительно лица
мужского пола. Учитывая, что прохождение военной службы по призыву не является
добровольным, т.е. является ограничением прав и свобод граждан, налицо
дискриминация по половому признаку. А это противоречит пункту 3 статьи 19
Конституции Российской Федерации, в которой установлено, что «мужчина и женщина
имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации». Тем не
менее, такое положение вещей всякий здравомыслящий человек сочтет естественным
в силу специфики условий прохождения военной службы.
Однако с позиций альтернативной гражданской службы такое разграничение выглядит
уже не столь бесспорным.
Приведенные факты
свидетельствуют о наличие в принятом законе не просто технических недоработок,
а существенных пробелов на системном уровне. Устранению этих недостатков может
способствовать исследование природы самого предмета закона «Об альтернативной
службе» и его «прародителя» — закона «О воинской обязанности и военной
службе».
Согласно действующему
законодательству, прохождение венной или альтернативной гражданской службы
является обязательным для всех граждан мужского пола, достигших призывного
возраста, за исключением особо оговоренных в законодательстве случаев.
Обязательность,
всеобщность и безвозмездность
исполнения указанных обязанностей, позволяет говорить о наличии общих признаков
с налогом. Согласно статьи 8 Налогового кодекса под налогом понимается обязательный,
индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических
лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного
ведения или оперативного управления денежных средств в целях
финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных
образований.
Налог взимается исключительно
в денежной форме и является инструментом, посредством которого часть созданного
индивидуумом продукта (результата труда) передается на общественное
потребление. Но прохождение военной или альтернативной службы также есть ни что иное, как передача индивидуумом результатов своего
труда (непосредственно в момент их возникновения) для общественного
потребления. То есть, по сути, такая служба — тот же налог, но уплачиваемый в натуральной форме. Тогда закон «Об
альтернативной гражданской службе», фактически, регламентирует диверсификацию
уплаты этого налога в натуральной форме. Это позволяет снять
проблему разности обязательств граждан перед обществом в зависимости от пола,
т.к., если физиологические особенности женщин существенно ограничивают
возможность эффективного исполнения ими воинских обязанностей, то для работы в
качестве младшего медицинского персонала или на иных работах в бюджетной сфере,
таких ограничений объективно нет.
Однако восстановление
равенства в правах лиц мужского и женского полов является лишь частичным
решением проблемы.
В законе «Об альтернативной
гражданской службе указано, что «альтернативная гражданская служба —
особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства,
осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву». Определение явно
неудачное, т.к. практически любая деятельность, в том числе и коммерческая, осуществляется в том числе и «в интересах общества и
государства», т.к. среди прочего способствует росту национального продукта и
уровню обеспеченности граждан благами. В п.4
статьи 4 этого же закона указано, что «перечни видов работ, профессий,
должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную
гражданскую службу, а также организаций, где предусмотрено прохождение
альтернативной гражданской службы, определяются в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации». Маловероятно, что в этот перечень будут
входить работы в коммерческих или некоммерческих негосударственных
организациях, поэтому, необходимо прямо сказать, что в данном случае речь идет
о работах, финансируемых за счет госсредств, т.е. из
бюджета и государственных внебюджетных фондов.
Но для оплаты работ,
обусловленных выполнением государством своих обязательств перед гражданами, уже
давно изобретен и применяется такой инструмент как «бюджет». А денежные
отношения во всем мире предпочитают натуральному обмену, в том числе потому,
что они позволяют максимально эффективно использовать индивидуальные
особенности каждого из участников хозяйственных отношений. Даже в «доденежные» времена, когда госсредства
собирались в натуральной форме, от землепашца требовались определенное
количество мешков зерна, от животновода — мяса, молока или масла, от
охотника — шкур и т.д., а не единая «корзина подати» вне зависимости от
рода занятий плательщика. Денежная форма консолидации госсредств
потому и вытеснила натуральную, что предоставляла возможность полной
диверсификации благ, передаваемых гражданами в бюджет. Трудно
найти экономическое обоснование решению, когда человек, имеющий явные
коммерческие или иные способности и создающий за два года общественный продукт,
например, в один миллион рублей, используется на работах, к которым не имеет
никакого таланта и на которых за этот же срок принесет прибавку общественного
продукта не более ста тысяч. Гораздо выгоднее, чтобы он продолжал
работать по своей специальности, а часть своего дохода передавал бы на оплату
работы другого человека, располагающего способностями к необходимой в текущий
момент государству деятельности.
Преимущества
обычных налоговых платежей перед обязательным срочным привлечением граждан к
исполнению отдельных видов работ, столь очевидны, что вывод напрашивается сам
собой, — никаких принудительных работ в рамках обеспечения функций
государства, кроме случаев, предусмотренных уголовным законодательством, и
использование исключительно налоговых инструментов в сочетании с экономически
обоснованной зарплатной политикой в бюджетной сфере.
Такой подход позволяет решить
проблему финансирования профессиональной армии одновременным и адекватным
повышением налоговой нагрузки на налогоплательщиков и денежного довольствия
военнослужащих, находящихся на военной службе по контракту. Обеспечение
поступления в бюджет дополнительных налоговых платежей возможно двумя
способами: повышением ставок уже существующих налогов или введением
самостоятельного целевого налога. При этом сумма дополнительных поступлений должна безусловно соответствовать необходимому объему
финансирования денежного довольствия всего личного состава вооруженных сил,
проходящему военную службу по контрактам.
Сравнивая возможные варианты
увеличения налоговых поступлений в бюджет, можно отметить следующее. Заинтересованность
в обеспечении защиты от внешнего врага имеется как у физических лиц, так и у
юридических. Уровень этой заинтересованности у юридических лиц условно пропорциональна объему их бизнеса. У физических лиц она
абсолютно одинакова в части охраны жизни и здоровья и различна в части защиты
собственности (условно пропорциональна стоимости). В такой
ситуации представляется целесообразным для юридических лиц увеличить ставки
налогов, наиболее коррелирующих с объемом их бизнеса
(НДС, налоги на прибыль, на имущество), а для физических лиц увеличить ставку
налога на имущество и ввести дополнительный налог, одинаковый для всех и не
зависящий от их благосостояния (паушальный налог). Все средства,
полученные таким образом (паушальный налог и соответствующие доли от поступлений
по налогам на имущество, прибыль и добавленную стоимость), следует
консолидировать в целевом бюджетном фонде. Он может формироваться и за счет
иных дополнительных источников, что позволит финансировать из него не только
денежное содержание военнослужащих, но и другие расходы на оборону. Тогда,
консолидировав в фонде все статьи на оборону, в соответствие с Бюджетным
кодексом, его смету можно будет объявить секретной и рассматривать как
самостоятельный раздел бюджета. Аналогичное решение в отношении расходов на
безопасность, вероятно, существенно упростит процедуру рассмотрения проекта
федерального бюджета.
Если предлагаемые новации не
влекут каких-либо технологических осложнений при повышении ставок существующих
налогов, то в отношении паушального налога следует особое внимание обратить на п.1 статьи 3 Налогового кодекса, в котором указано, что
«при установлении налогов учитывается фактическая способность
налогоплательщика к уплате налога».
В ситуации, когда
налогоплательщик не располагает доходом, позволяющим заплатить данный налог, и
пригодился бы закон, аналогичный закону «Об альтернативной гражданской службе»,
но назвать его следовало бы «Об общественных работах». В этом законе необходимо
регламентировать процедуру предоставления гражданину рабочего места в бюджетной
сфере, обеспечивающего ему доход, позволяющий исполнить обязанности
налогоплательщика в полном объеме. Если государство не способно предоставить по
заявлению гражданина соответствующее рабочее место, то такой налогоплательщик
освобождается от обязанности уплаты данного налога сроком на один налоговый
период (год). Перечень таких работ может использоваться и в случае направления
на эти работы граждан в принудительном порядке, если они не исполняют
обязанности налогоплательщика добровольно.
В законодательстве необходимо
также установить основания, по которым налогоплательщик может быть освобожден
полностью или частично от обязанностей по уплате налога или ему может быть
предоставлена отсрочка платежа. Для юридических лиц, например, — дефицит
собственных средств предприятия для выполнения государственного контракта
(отсрочка платежа), для физических — обучение на некоммерческой основе в
высших или средних профессиональных образовательных
учреждениях (освобождение на период обучения), содержание на иждивении
несовершеннолетних детей или инвалидов (налоговое освобождение, например, в две
трети ставки за каждого иждивенца). Последнее условие позволяет рассматривать
данный налог в качестве аналога применявшегося еще в СССР «налога на бездетность».
Также следует полностью освобождать от обязанности уплаты налога лиц,
прослуживших по контракту на военной службе не менее 5 лет без взысканий,
предусматривающих понижение в воинском звании, а также лиц, получивших увечья
при прохождении военной службы.
Обсуждение проблемы будет не
полным, если не рассмотреть влияния предлагаемого решения на обеспечение
обороноспособности страны на должном уровне. Наиболее важными в данном вопросе
являются ведение локальных боевых действий и ведение полномасштабных
боевых действий при массированном военном вторжении извне. В первом
случае, необходимы высокопрофессиональные хорошо оснащенные военные части
ограниченного контингента. Экономическое стимулирование в виде высокой
заработной платы и освобождения от «оборонного» налога, в сочетании со
снижением числа военнослужащих, вероятно, будут способствовать не только
комплектованию профессиональной армии в необходимом объеме, но даже наличию
конкурентной ситуации в этой сфере. Во втором случае необходимо обеспечить в
короткий срок мобилизацию большого количества лиц, имеющих знания и навыки,
минимально необходимые для ведения наиболее простых видов боевых действий. Для
решения этой задачи можно использовать систему начальной военной подготовки в
школах и военные кафедры в высших и средних профессиональных
учебных заведениях. В целях повышения качества закрепления
знаний по военным дисциплинам, курс обучения должен завершаться
государственным экзаменом, а в комиссии по его приему должны участвовать
представители не менее двух военных комиссариатов.
Представляется, что введение
предлагаемой системы финансирования денежного содержания
личного состава профессиональной армии, будет способствовать решению
целого ряда проблем, наиболее важные из которых:
-
финансирование
профессиональной армии;
-
повышение уровня профессиональной подготовки личного состава вооруженных сил;
-
снижение уровня
коррупции в системе призыва на срочную военную службу;
-
более эффективное
использование индивидуальных способностей граждан в интересах общества;
-
стимулирование
демографического роста;
-
стимулирование
привлечения к трудовой деятельности незанятого населения.