«Финансовый бизнес» №2, 2006 г.

О гармонизации представительства бизнеса во власти и некоторых других вопросах конституционной реформы

Статистика утверждает, что с каждым годом благосостояние граждан России неуклонно возрастает. Казалось бы, это должно сопровождаться снижением уровня недовольства в обществе условиями жизни и заметным повышением уровня доверия населения к власти. Однако большинство опросов общественного мнения такую динамику не подтверждают. Свидетельством неблагополучия в отношениях власти и большинства граждан можно считать и внимание, с которым отнеслись в политическом истеблишменте нашей страны к возможности «цветной» революции в России. Надо полагать, что последнее во многом объясняется тем, что в отличие от прошлых кризисных ситуаций постперестроечного периода среди активно или пассивно желающих смены политического или экономического курса страны есть не только представители наименее обеспеченных слоев населения, но и значительная часть предпринимателей, при чем не только представителей мелкого и среднего бизнеса.

Если причины протестных настроений среди населения, не занятого в собственном бизнесе, главным образом связаны с сокращением государственных гарантий в социальных вопросах, то недовольство в предпринимательской среде обусловлено, как представляется, все возрастающей нервозностью, связанной со скрытым перераспределением преференций в пользу отдельных наиболее крупных участников рынка. Фактически это означает утрату главного принципа рыночной экономики – принципа честной конкуренции. Кроме того, недовольство обеих «протестных» групп («предприниматели» и «не предприниматели») усиливается осознанием постоянно сокращающейся возможности неконфликтного влияния на ситуацию.

Очевидно, что в стране все явственнее происходит переориентация государственных институтов (от политических до экономических и административных) в интересах нескольких узких групп, концентрирующих в своих руках не только блокирующий, но и управляющий «пакет акций» российской экономики и государственной власти. Т.е. де-факто происходит замещение демократического государства на территорию диктатуры олигархического монополизма. Продолжение этой тенденции чревато существенным повышением вероятности очередной «цветной» революции в России.

Динамика развития ситуации в стране характеризуется, среди прочего, двумя существенными признаками:

- имеется рост конфликтов интересов между различными группами бизнес-сообщества, а также населения и власти;

- для значительной части населения, в том числе предпринимателей, сокращается возможность реализации своих потребностей в изменении ситуации в стране.

При этом решение первой проблемы практически невозможно без решения второй.

Наименее конфликтный выход из сложившейся ситуации видится в конституционной реформе, предусматривающей не только адекватное представительство в законодательных органах всех групп населения и бизнеса, но и перераспределение обязанностей и полномочий между высшими органами государственной власти.

В настоящее время, согласно ст. 80 Конституции, главой государства является Президент. При этом система назначений, представлений и утверждений высших должностных лиц государства организована таким образом, что фактические решения по формированию большинства органов государственной власти остаются за Президентом, а Государственная Дума может лишь соглашаться или не соглашаться с его предложениями. Президент определяет внешнюю политику государства, координирует деятельность органов государственной власти, принимает решения по ряду вопросов, имеющих ключевое значение для безопасности и экономики страны.

Высокая концентрация властных полномочий в руках одного человека в сочетании со сложностью применения санкций за ненадлежащее исполнение обязанностей Президента провоцирует заинтересованные коммерческие структуры оказывать на него давление в интересах этих структур. При этом возникают чрезвычайно высокие риски принятия этим лицом решений, в интересах не столько избирателей, сколько отдельных групп влияния. Кроме того, столь сложное, как сейчас, переплетение ответственности и полномочий между Президентом, законодательным и исполнительным органами не способствует прозрачности процессов управления не только в сфере государственных финансов, но и в ряде других направлений, что неизбежно ведет к снижению эффективности всей системы государственного управления в целом.

Президент, как и депутаты Государственной Думы, избирается прямым голосованием граждан и располагает таким же всенародным «мандатом доверия» на принятие важных государственных решений, как и Государственная Дума. Однако Президент, принимая то или иное решение от имени всех граждан страны, просто физически не может столь же полно, как 450 депутатов Государственной Думы учитывать и представлять все многообразие и весовое распределение мнений и интересов граждан по соответствующему вопросу.

Поэтому в целях обеспечения более адекватного представления воли граждан при управлении государством, а также снижения рисков недобросовестного стороннего влияния на принятие важнейших государственных решений, представляется целесообразным перейти от фактически президентской республики к парламентской. Прежде всего это относится к вопросам формирования, изменения состава и роспуска органа исполнительной власти, а также определения задач его деятельности, которые должны быть переданы в исключительную компетенцию коллегиального представительного органа – Государственной Думы. Исполнителя работы должен выбирать заказчик работы, а не третье лицо. Заказчик должен иметь максимально эффективные рычаги влияния на исполнителя, а не через сложную систему опосредованного воздействия. При этом следует принципиально поменять взгляд на место правительства в системе органов государственной власти. Правительство должно рассматриваться исключительно как команда профессионалов, нанятая для технической реализации решений представительного органа, лишенная какой-либо политической функции не только де-юре, но и де-факто.

В то же время для повышения защищенности принятия наиболее значимых государственных решений от влияния сторонних структур, следует выделить в самостоятельную ветвь государственной власти контрольно-надзорную деятельность. Органы, относящиеся к этой ветви, лишены права принимать какие-либо решения, кроме блокирующих. Их основными функциями являются:

- проведение независимого государственного контроля в сферах, регулируемых государственными правовыми актами;

- обеспечение надлежащего исполнения государственных правовых актов, с использованием права:

- обращения в судебные органы для установления правомерности действий органов государственной власти;

- приостановки исполнения решений органов государственной власти до вынесения судебной оценки правомерности указанных решений;

- обеспечение гласности независимого государственного контроля.

Всенародное избрание Президента подтверждает наивысшую степень доверия граждан к нему как персоналии, т.е. наивысшую степень доверия к его субъективным решениям. Поэтому, наиболее логичным было бы в качестве основной его функции определить функцию гаранта Конституции, и к трем провозглашенным в ст. 10 Конституции ветвям власти (законодательной, исполнительной и судебной), добавить четвертую – президентскую (контрольно-надзорную) ветвь государственной власти. В прямое подчинение Президента необходимо передать все государственные органы контроля и надзора, обязательность формирования которых предусмотрена государственными правовыми актами: прокуратура, контрольно-ревизионное управление, орган по надзору за соблюдением прав человека и т.д. При этом следует отметить, что иным ветвям государственной власти или органам территориального самоуправления могут создаваться и собственные контрольные органы с правом независимого обращения в суд с исками от имени соответствующего государственного органа или территориального образования. Представляется, что это позволит существенно повысить защищенность системы государственного контроля от снижения ее эффективности, как из-за недостаточной квалификации контролеров, так и вследствие возможных фактов коррупции.

Отдельно необходимо выделить вопрос формирования судебной власти должно осуществляться на паритетной основе президентской и законодательной властями. При этом Президент предлагает половину состава Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда, а Палата Предпринимателей в первом случае и Палата Муниципалитетов во втором должны согласиться с предложенными кандидатурами или отклонить их. В свою очередь соответствующая палата предлагает на согласование Президенту кандидатов на замещение оставшихся мест (половина состава) в судебном органе и тот также утверждает или отклоняет их. По аналогичной процедуре должно происходить формирование Конституционного Суда с той лишь разницей, что в в этом процессе принимают участие три субъекта, – Президент, Палата Предпринимателей и Палата Муниципалитетов, предлагая по трети от будущего состава судебного органа. Также представляется целесообразным законодательно закрепить обязательность ежегодной смены председательствующих в этих судебных органах так, чтобы происходила регулярная смена на этих постах представителей Президента и Палаты.

Если Президент избирается прямым волеизъявлением граждан, правительство назначается Государственной Думой, а судебные органы формируются совместным решением Президента и Государственной Думы, то процедура формирования самой Государственной Думы требует особого рассмотрения.

Возвращаясь к вопросу гармонизации участия граждан в управлении государством, можно отметить, что демократия предполагает равенство всех членов общества, но не отменяет деления их на принимающих на себя предпринимательские риски и свободных от них (работодателей и наемных работников либо получателей трансфертов, производителей и потребителей). Обе группы, находятся в постоянном противоречии по вопросу выгоды от распределения созданного продукта (блага). В то же время условием успешного развития каждой из групп является успешное развитие другой группы. Чем динамичней развивается бизнес, тем больший объем благ может быть предложен потребителю (в основной массе не являющемуся предпринимателем). Чем выше темпы роста обеспеченности потребителя, тем для бизнеса благоприятней рынок. Следовательно, для динамичного развития общества, решения, определяющие его основные нормы, должны приниматься максимально сбалансированными в отношении интересов бизнеса и потребителей, работодателей и наемных работников.

Этот принцип может быть реализован в уже существующей двухпалатной схеме представительного (законодательного) органа с той лишь разницей, что одна из палат должна выражать интересы бизнеса (Палата Предпринимателей), а другая – интересы потребителей (Палата Муниципалитетов). При этом, учитывая, что государство должно отвечать прежде всего интересам большинства населения и защита интересов бизнеса в этом контексте являются лишь одним из условий эффективного решения основной задачи, следует установить приоритет решений Палаты Муниципалитетов в преодолении вето Президента и Палаты Предпринимателей.

Выборы в Государственную Думу возможны как прямым способом (непосредственно субъектами волеизъявления), так и с использованием системы выборщиков (представителя в выборный орган определяют лица, уполномоченные на это группой субъектов волеизъявления). Решая задачу наиболее адекватного представления в Государственной Думе интересов двух основных групп избирателей (предпринимателей и потребителей), полезно предварительно рассмотреть планируемую иерархию органов управления в государстве от высшего до низового уровня.

Передавая на финансирование функций государства часть создаваемого продукта, граждане ожидают от власти, как минимум, адекватного результата по трем главным направлениям:

- гарантированного обеспечения минимально необходимым объемом благ (фактически, государственное страхование в наиболее значимых сферах);

- обеспечения условий для наиболее динамичного роста благосостояния;

- обеспечения условий для наиболее полного удовлетворения своих нематериальных потребностей.

Если минимально необходимый объем благ (прожиточный минимум в натуральном выражении), в соответствии с демократическим принципом равноправия граждан, может и должен быть унифицирован вне зависимости от территориального признака, то в отношении двух других направлений деятельности государства местные особенности могут иметь существенное значение.

Учитывая, что блага, предоставляемые гражданам за счет средств общественного сектора, можно разделить на зависящие и не зависящие от тех или иных особенностей места потребления этих благ, представляется целесообразным строить двухуровневую систему органов управления и перераспределения общественного продукта:

- государственный – обеспечивает предоставление за счет средств общественного сектора благ, ценность которых не зависит от территориальных особенностей места потребления этих благ (здравоохранение, образование, ЖКХ, оборона, правопорядок, соцобеспечение и т.д.);

- территориальный – обеспечивает предоставление за счет средств общественного сектора благ, ценность которых связана с территориальными особенностями места потребления этих благ.

Как уже отмечалось выше, деятельность государственных структур должна учитывать потребности, как потребителей, так и предпринимателей. При этом перечни благ, которые хотели бы получать от государства эти две группы, существенно разнятся. Кроме того, территориальные границы экономически однородных районов далеко не всегда совпадают с границами территорий, характеризующихся общностью социально-культурных ценностей населения. Поэтому, в отличие от государственного уровня, где формируется баланс интересов предпринимателей и потребителей (Палата Предпринимателей и Палата Муниципалитетов), на территориальном уровне можно применить схему с двумя типами территориальных образований: территориально-экономическое образование и муниципальное образование. При этом образования первого типа будут формировать свои бюджеты исключительно за счет обязательных платежей юридических лиц, и расходовать эти средства в интересах регионального бизнес-сообщества (развитие региональной инфраструктуры бизнеса, в том числе организация торговых площадок, поддержка межотраслевых региональных проектов и т.п.). Образования второго типа будут формировать свои бюджеты за счет обязательных платежей физических лиц, проживающих или имеющих собственность на территории муниципального образования, и расходовать эти средства в интересах населения, проживающего на территории муниципального образования (поддержка местных проектов в сфере культуры, организации досуга, работы с подростками, благоустройства территорий и т.п.) [1]. Следует отметить, что территориальные органы самоуправления самостоятельны в вопросах введения и назначения ставок обязательных платежей в территориальные бюджеты в пределах, установленных государственными правовыми актами. Т.е. каждое территориальное образование само решает, что предпочтительнее, повышая налоговую нагрузку увеличивать свой бюджет, либо наоборот, снизить налоговую нагрузку вплоть до пределов, минимально необходимых для финансирования содержания органов самоуправления и проведения территориальных выборов.

Решения органов территориального самоуправления обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность или проживающими на территории этого образования, но при этом не могут противоречить правовым актам государственных органов власти.

Очевидно, что предлагаемое решение не предполагает наличие таких государственных образований, как «субъект федерации», обладающих признаками государственности[2] и означает переход от федеративного[3] устройства государства к унитарному[4] со следующей иерархической структурой органов власти.

Таким образом, на государственном уровне консолидируются направления, по которым повышенные риски не допускаются, либо которые не могут быть профинансированы в достаточном объеме за счет собственных доходов территориальных бюджетов. Этот же уровень власти располагает максимальными возможностями по формированию ресурсной базы для полного и своевременного исполнения обязательств государства перед гражданами. При этом становится возможным отказаться от существующей ныне многоуровневой системы межбюджетных трансфертов и перекрестного делегирования ответственности органов власти всех уровней, неизбежно сопровождающейся финансовыми и административными издержками.

Передавая на государственный уровень такие значимые обязательства, как финансирование ЖКХ, образования, здравоохранения и т.п., территориальные органы самоуправления соответственно лишаются и части доходов своих бюджетов. Однако оставшиеся доходы могут быть ими потрачены с несоизмеримо большей свободой выбора, т.е. они могут гораздо более интенсивно искать пути повышения комфортности ведения бизнеса или проживания. Представляется, что для дотационных бюджетов, какими сейчас являются большинство в Российской Федерации, замена бюджетной схемы по принципу «больше денег, но на цели, которые указали сверху» на схему «меньше денег, но на цели, которые сами выберете» может представлять определенный интерес.

Следует особо отметить, что по решению органов территориального самоуправления, из территориальных бюджетов может осуществляться дополнительное финансирование мандатов, закрепленных за государственным бюджетом.

Предложенная структура административно-территориального деления и схема разделения полномочий и обязательств позволяет:

- повысить надежность исполнения основных обязательств государства, закрепленных в конституции, (единый центр управления государственными ресурсами, единый центр ответственности, отсутствие административно-управленческих барьеров на всем пути прохождения государственных средств);

- освободить нижестоящие по отношению к государственному бюджеты от обязательств по финансированию расходов, имеющих особое социальное значение или особое значение для развития бизнеса, в условиях возможного дефицита средств территориальных бюджетов;

- предоставить больше свободы органам территориального самоуправления в выборе направлений расходования средств соответствующих бюджетов с учетом территориальных особенностей, а также в определении целесообразного уровня дополнительной налоговой нагрузки (обязательных платежей в территориальные бюджеты).

Предложенная система территориальных образований позволяет организовать достаточно простую и прозрачную схему формирования Государственной Думы.

Палата Муниципалитетов формируется из представителей муниципальных образований. В выборах представителя участвуют депутаты представительных органов власти муниципальных образований, объединенных в один избирательный округ. Представитель делегируется в Государственную Думу не бессрочной основе. Решение о замене представителя может быть принято на съезде депутатов муниципальных образований соответствующего избирательного округа, либо постоянно действующим органом, образованным решением съезда.

Палата Предпринимателей формируется двумя равными частями, одна из которых состоит из представителей территориально-экономических образований, а другая – из представителей отраслевых объединений предпринимателей (гильдий). Представители территориально-экономических образований делегируются в Государственную Думу по тому же принципу, что и представители муниципальных образований. Делегирование представителей от гильдий осуществляется с учетом величины валового продукта, который производит отрасль, представляемая гильдией, и количества рабочих мест в этой отрасли. В качестве комплексной оценки этих показателей может выступать произведение величины валового продукта на количество рабочих мест.

Депутатов территориально-экономического образования выбирают представители юридических лиц, зарегистрированных в границах этого образования и не имеющих неурегулированной задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему России. При этом голос каждого юридического лица учитывается с коэффициентом, отражающим долю создаваемых юрлицом рабочих мест и валового продукта в региональных показателях.

Депутатов муниципального образования выбирают граждане, постоянно зарегистрированные в границах этого образования. Кандидаты в депутаты представительного органа власти муниципального образования могут выдвигаться как самостоятельно, так и по спискам общественных организаций (не обязательно политических партий), чьи финансовые ресурсы формируются исключительно за счет добровольных пожертвований и членских взносов физических лиц, являющихся гражданами России. Ограничение по источникам финансирования общественных объединений необходимо для минимизации возможностей влияния бизнеса на решения, принимаемые в интересах граждан, не являющихся предпринимателями. Учитывая, что единого мнения в обществе относительно совмещения выборов «независимых» кандидатов и кандидатов «по спискам», либо проведения выборов только «по спискам» или только «независимых» нет, представляется целесообразным введения такой новации, как предоставление избирателю права свободного двукратного голосования. Т.е., если раньше избиратель должен был отдать один голос за партийный список и один за независимого кандидата, то теперь ему предоставляется свобода выбора: два голоса отдать за один список, либо два голоса за два разных списка, либо аналогично за независимого(ых) кандидата(ов), либо по одному голосу за список и независимого кандидата. Для исключения ситуаций, когда избиратель голосует за список, ожидая увидеть в представительном органе известных ему людей, но последние отказываются от своих мест и вместо них в представительный орган попадают никому не известные люди, следует ввести запрет на передачу кандидатом своего места в списке другим лицам. Т.е., если такой кандидат отказывается по результатам выигранных выборов стать депутатом, то его депутатское место переходит следующему по количеству полученных голосов кандидату.

В завершении обсуждения вопроса формирования выборных органов власти необходимо рассмотреть еще два немаловажных вопроса: формирование органов, организующих, проводящих и подводящих итоги выборов, а также организация информационного обеспечения избирательного процесса.

Для повышения объективности решений и соблюдения равенства представительства всех заинтересованных сторон, состав Центральной избирательной комиссии следует формировать аналогично формированию состава Конституционного Суда – треть от Президента, треть от Палаты Муниципалитетов, треть от Палаты Предпринимателей. Территориальные и окружные избирательные комиссии кроме должностных лиц, назначенных Центризбиркомом, должны включать в свой состав не менее двух представителей соответствующих территориальных образований, но не более половины списочного состава комиссии.

В целом предложенные в настоящей статье новации могут быть проиллюстрированы следующей принципиальной схемой формирования органов власти.

И, наконец, последнее, без чего не возможно построение и существование действительно демократического государства, – политическая конкуренция и гласность. Политическая конкуренция также, как и экономическая в своей области, является лучшим на сегодня инструментом отбора наиболее эффективных политических программ и решений.

В России достаточно много политических партий с различными, порой противоположными, взглядами и программами, но конкуренцию между ними большинство граждан видят в пятиминутных заявлениях, довольно избирательно попадающими в выпуски теленовостей или «Парламентский час». Кто и по какому принципу определяет, какую информацию о деятельности той или иной партии или кого-то из депутатов предоставить избирателю, в каком объеме и с какими комментариями? Частные телекомпании руководствуются интересами своих владельцев, но кто определяет эту политику на «государственном» телевидении? «Экспертные» группы? Но почему не сами депутаты, которым избиратели выразили свое наибольшее доверие?

Такое положение дел практически не оставляет шансов независимым депутатам и даже партиям, не располагающим достаточными финансовыми ресурсами, для донесения своей позиции до широкого круга граждан. Но без этого избиратели лишаются возможности доступа ко всему спектру альтернативных мнений и оценок по тем или иным государственным решениям и событиям. Реальный политический плюрализм мнений подменяется в СМИ его имитацией. Как следствие, политическая конкуренция в России оказывается практически выхолощенной и приобретает характер политических интриг и голословных лозунгов, а предвыборная борьба все в большей степени сводится к состязанию PR-технологий.

Для объективного выбора, избиратели должны получать достаточный объем информации, при чем из альтернативных источников. Представляется целесообразным законодательно закрепить квоты эфирного времени и печатных площадей за различными субъектами государственной власти, т.е. не только за депутатами, но и за президентскими, судебными и правительственными структурами. Владельцы квот могут самостоятельно решать, выступать ли им с личными заявлениями, приглашать для выступления экспертов, либо использовать квоту иным образом, например, для публичных дебатов по какой-либо проблеме.

Система квотирования в СМИ для обеспечения гласности работы органов государственной власти, очевидно, потребует соответствующих расходов из бюджета, однако потери, которые несет государство вследствие ошибочных решений на выборах, без сомнения несоизмеримо больше.

Предложенные в статье решения носят концептуальный характер и описывают лишь один из возможных путей выхода общества из развивающегося системного кризиса. Возможно, отдельные предложения могут показаться излишне радикальными, но и задача не столь проста, чтобы ограничиваться лишь простыми решениями. В любом случае, общество должно понять, что предприниматель и потребитель, наниматель и наемный работник – не антагонисты, а участники единого симбиоза, партнеры, и без взаимного уважения интересов друг друга будут наносить вред, прежде всего, самим себе.