Квалификация, ответственность и уровень оплаты труда госслужащих

Сокращенный вариант статьи опубликован
в журнале «Финансы» №7, 2003

Одной из главных причин краха советской экономики, была чрезвычайно низкая экономическая стимуляция работников к интенсификации труда (повышению производительности). Как показала практика, даже хорошо развитая и, безусловно, полезная система неэкономических стимулов (почетные звания, знаки отличия и т.п.) не смогла компенсировать губительное для отечественной экономики влияние «уравниловки».

С переходом на рыночные отношения, у людей появилась возможность выбора места работы, наилучшим образом отвечающего их предпочтениям по соотношению стабильности и зависимости уровня дохода от интенсивности труда. Сравнивая частный и государственный секторы с позиций привлекательности для потенциального работника, можно отметить, что госсектор отличается большей стабильностью, а частный — более выраженной зависимостью дохода работника от результатов его труда. Т.е. в госсекторе, как ошибки, так и удачные результаты работы исполнителя в меньшей степени влияют на оплату его труда, чем в частном секторе.

Темпы развития экономики в значительной степени определяются темпами появления и распространения на практике новых более эффективных решений и технологий. Но все новации, как известно, связаны с определенными рисками появления отрицательного результата. Одним из наиболее эффективных способов снижения таких рисков является подбор высококвалифицированного персонала для решения той или иной новационной задачи. Возможно, утверждение о том, что в экономике частный сектор более эффективен, чем государственный, в значительной степени обязано разнице в доле успешной реализации новых проектов, что, как правило, достигается благодаря привлечению в частный сектор более квалифицированных исполнителей из-за различия именно в системах оплаты (стимулирования) труда.

Чем выше квалификация работника, тем больше вероятность успешного выполнения порученной ему работы. С этой позиции квалификацию можно трактовать как соотношение полученных исполнителем положительных и отрицательных результатов выполненных работ, либо вероятность достижения исполнителем положительного результата в предполагаемой работе. Поэтому, прогнозируя для себя соотношение «поощрений» за хорошую работу и «штрафов» за некачественную в государственном и частном секторах, большинство работников с высокой квалификацией выбирают частный сектор.

Причины, по которым некоторые высококвалифицированные специалисты все же предпочитают госслужбу, можно разделить на две основные группы: экономического и неэкономического характера. Неэкономический характер носят заинтересованность в карьерном росте, позволяющем удовлетворить потребность в признании определенного социального статуса в обществе, возможность повышения квалификации без риска потери рабочего места, соображения морально‑этического характера, такие как чувство ответственности перед обществом и т.п. Причинами экономического характера для одних являются стабильность и соответствие уровня дохода их представлениям о достаточности, для других — возможность личного обогащения за счет государственных средств используя служебное положение.

Как уже отмечалось выше, ошибки исполнителей в госсекторе в значительно меньшей степени сказываются на благосостоянии работников, их допустивших, чем в частном. Возможность распоряжения большими бюджетными средствами в сочетании с низким уровнем ответственности (невозможность или крайняя затруднительность четкой формализации в уголовном и административном законодательстве многих видов злоупотреблений в бюджетной сфере), создают благоприятную почву для использования отдельными чиновниками служебного положения с целью личного обогащения за счет общественных фондов. Отсюда и продажи госактивов за цену, в несколько раз меньшую их реальной стоимости, и невыплаты по заработной плате и коммунальным платежам одновременно с финансированием из бюджета каких‑либо мероприятий, не носящих первостепенный характер, но выполняемых по завышенным расценкам аффелированными фирмами и т.п. При этом, когда подобные факты выявляются органами государственного финансового контроля, даже при передаче материалов в органы прокуратуры, очень редко удается доказать наличие умысла в действиях госчиновников. В результате, появляются определения о «неэффективном» или о «нерациональном» использовании бюджетных средств, что, как правило, грозит чиновнику не более чем порицанием в письменной или устной форме от его руководства. В то же время, ни о каких компенсациях потерь бюджета, в большинстве случаев, речь не идет, т.к. бюджетные организации находятся на бюджетном финансировании и любая попытка компенсации за счет средств этих организаций выглядит как перекладывание бюджетных денег из одного кармана в другой.

Стоит ли удивляться, что при подобном положении дел у нас в стране столь распространилась коррупция, а средств в бюджете, сколько бы их не собрали, все равно катастрофически не хватает на самое необходимое? Очевидно, что система оплаты труда в госсекторе и условия прохождения госслужбы нуждаются в реформировании.

В частном секторе основным критерием, в соответствии с которым в большинстве случаев осуществляется стимулирование сотрудников, является величина прибыли, которую он принес фирме, т.к. здесь основной задачей является максимизация прибыли. В госсекторе этот критерий не пригоден в силу уже того, что основной задачей госорганизаций является минимизация издержек при выполнении своих функций или увеличение объема госуслуг при фиксированном бюджетном финансировании. Однако чтобы обеспечить конкурентоспособность госсектора на рынке труда, необходимо стремиться, чтобы потенциальный уровень оплаты труда квалифицированного работника не намного отличался от уровня, предлагаемого частным сектором. Для этого при формировании штата госучреждения и проектировании затрат на оплату труда госслужащих следует ориентироваться на соответствующие параметры в организациях частного сектора (или их подразделениях), выполняющих аналогичные функции. Аналогия может быть, например, по объем финансовых средств, которыми управляет финорган в течение года. Т.е. количество сотрудников государственного финоргана и их ФОТ должны соответствовать количеству сотрудников и ФОТу финансового подразделения частной фирмы, обслуживающего примерно те же объемы средств, что и финорган. Для госорганизаций, осуществляющих хозяйственную деятельность, можно ориентироваться на объем выполняемых работ или предоставляемых услуг. Единственная поправка, которая может быть учтена при определении ФОТа госорганизации, — это некоторое его уменьшение относительно ФОТа в частном секторе, как «компенсацию» за более высокую стабильность в госсекторе. Разработку нормативов по штатам и оплате труда для проектирования бюджетов всех уровней целесообразно поручить Министерству труда и социального развития.

Наиболее рациональной для госсектора представляется система оплаты труда, предусматривающая относительно низкий гарантированный уровень оплаты труда (оклад) и достаточно высокую премиальную составляющую, зависящую от качества работы всей организации в целом. В качестве критерия оценки следует использовать выполнение задания по предоставлению государственных услуг (ст. 176 БК РФ) в рамках финансирования, предусмотренного сметой, а после введения в действие ст. 177 БК РФ, — в соответствии с нормативами финансовых затрат на предоставление государственных услуг. Размер премиального фонда должен определяться по следующей схеме (далее — Схема):

1. В случае выполнения организацией установленного задания по предоставлению государственных услуг, фонд оплаты труда ее сотрудников (оклад + премия) должен соответствовать номинальному ФОТ, предусмотренному бюджетной росписью.

2. В случае достижения организацией более качественных результатов по сравнению с установленным заданием, размер ФОТ, определенный в соответствие с п.1 Схемы, должен возрасти пропорционально (фиксированный процент):

- экономии бюджетных средств, достигнутой при запланированном объеме предоставления государственных услуг;

- стоимости государственных услуг, предоставленных сверх предусмотренного задания (если сверхплановое предоставление таких услуг санкционировано вышестоящим распорядителем бюджетных средств в установленном порядке).

3. В случае некачественного выполнения организацией своих функций (установленного задания по предоставлению государственных услуг), повлекшего прямые или косвенные потери бюджетных средств, компенсация этих потерь должна осуществляться за счет предусмотренного в смете бюджетной организации фонда премирования (см. п.1 Схемы). Удержания из ФОТ организации должны осуществляться до полной компенсации потерь бюджета, но не более, чем годовой объем премирования, предусмотренного сметой организации на текущий год, увеличенного на сумму дополнительного премирования, определяемую по п.2 Схемы. При недостаточности указанных средств для полного покрытия ущерба бюджету, остатки задолженности относятся на невосполнимые потери бюджета.

В отношении компенсационных выплат в бюджет представляется целесообразным ввести в организациях солидарную ответственность подразделения или сотрудника, чьи действия привели к потерям бюджетных средств, и их вышестоящих руководителей. Компенсации из средств премиальных фондов подразделения (сотрудника) и его вышестоящего руководителя можно осуществлять в пропорции, например, 90 и 10 процентов. Это должно стимулировать руководителей к более ответственному подбору и расстановке кадров во вверенной ему организации или подразделении, а также к повышению эффективности контроля со стороны руководства за качеством работы своих подчиненных. Если средств премиального фонда сотрудников и руководителя подразделения, чьи действия нанесли ущерб бюджету, недостаточно, организация должна нести субсидиарную ответственность в пределах, указанных в п.3 Схемы.

Некачественным исполнением организацией своих функций следует признавать действия, повлекшие:

- возникновение ответственности, предусмотренной частью четвертой БК РФ «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации»;

- неэффективное расходование бюджетных средств;

- возникновение непредвиденных имущественных обязательств государственного учреждения или органа государственной власти перед третьими лицами;

- недопоступление средств в бюджет и государственные внебюджетные фонды.

Особо следует остановиться на понятии неэффективного расходования бюджетных средств. В соответствие со ст. 34 БК РФ, принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. В статьях 160 и 165 БК РФ предусмотрен контроль эффективности расходования бюджетных средств, однако нигде в Бюджетном кодексе не предусмотрена ответственность за нарушение этого принципа. А между тем, ежегодные потери бюджетов из‑за осуществления государственных закупок по завышенным ценам и иным видам неэффективного использования бюджетных средств, составляют значительные суммы.

Среди случаев возникновения непредвиденных имущественных обязательств госучреждений перед третьими лицами можно выделить судебные решения о возмещении ущерба, нанесенного физическим и юридическим лицам в результате действий или бездействия представителей органов государственной власти. Сейчас, когда судебная практика подобных дел пока не имеет широкого распространения, объемы таких выплат составляют сравнительно небольшую часть расходов бюджета. Однако, если одновременно с судебной реформой не будет повышено качество работы госучреждений с населением и юридическими лицами, следует ожидать резкого увеличения бюджетных выплат по исполнительным листам. Возможно, что появятся даже адвокатские фирмы, специализирующиеся на исках юридических и физических лиц к государству. В контексте данной проблемы (пока гипотетической) большой объем премиальной составляющей госслужащих можно рассматривать как своеобразный страховой фонд госучреждения для подобных случаев.

Недопоступление средств в бюджет может происходить, главным образом, по двум причинам: незачисление на бюджетные счета средств, подлежащих к обязательному зачислению в бюджет, а также в виде упущенной выгоды. В первом случае имеют место события, описанные в статьях 303 и 304 БК РФ. Во втором случае, — как результат нерационального распоряжения государственными активами. Примерами последнего могут служить продажа госактивов по ценам, значительно меньшим их реальной стоимости, или сдача госимущества в аренду по неоправданно низким ставкам.

Когда ненадлежащее использование бюджетных средств предусматривает уголовную ответственность, квалификацию действий должностных лиц для определения величины компенсационных выплат в бюджет должны осуществлять органы суда. В иных случаях наличие взаимосвязи действий должностных лиц государственных организаций с возникшим ущербом бюджету должны определять органы государственного финансового контроля, а решение по взысканию с организации компенсационных выплат в бюджет должен принимать руководитель высшего органа исполнительной власти соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального). При этом вся информация о выявленных фактах причинения ущерба бюджету и о принятых по ним мерам должна в обязательном порядке направляться в орган законодательной власти и публиковаться в официальном издании органа исполнительной или законодательной власти.

Компенсация бюджетных потерь за счет премиального фонда исполнителей, представляется эффективным, но не достаточным стимулом для предотвращения злоупотреблений с бюджетными средствами, т.к. максимальный объем ежемесячного удержания из дохода госчиновника, согласно предложенной Схеме, не может превышать годового объема его премирования. В то же время, объем незаконного обогащения чиновника вследствие злоупотреблений со средствами бюджета может в течение года значительно превысить эту величину. Поэтому представляется целесообразным для каждой категории госслужащих нормативно закрепить максимально допустимые пределы задолженности сотрудника по компенсационным выплатам в бюджет, в случае превышения которых наступали бы соответствующие невыгодные для него последствия. Например, если суммарная текущая задолженность госслужащего превышает 10% от годового (текущего года) объема бюджетных средств, управление которыми он осуществляет в соответствие со своими должностными обязанностями, то этот сотрудник должен быть понижен в должности не менее чем на одну ступень, а в классном чине не менее чем на две ступени, с момента указанного превышения задолженности. Если такая задолженность превысила 20%, то такой чиновник увольняется с госслужбы без права занимать государственные должности в течение последующих пяти лет. Если такая задолженность превысила 30%, то запрет на замещение государственных должностей должен быть бессрочным. Решение о применение таких санкций должны приниматься высшим должностным лицом исполнительной власти соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) по представлению органа государственного финансового контроля или органа законодательной власти. Перечень должностных лиц, в отношении которых были направлены представления о применении санкций, а также решения по данным представлениям должны в обязательном порядке публиковаться в официальном печатном органе исполнительной или законодательной власти. Указанные санкции должны применяться вне зависимости от наступления уголовной ответственности за злоупотребления в бюджетной сфере.

Ощутимым резервом повышения уровня доходов госслужащих являются доходы бюджетных организаций от осуществления предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности. В статье «Принципы формирования бюджетной политики и бюджетных показателей»[1] достаточно подробно изложены предложения по процедуре определения доли таких средств, которую организация может использовать по своему усмотрению, в том числе и на дополнительную оплату труда сотрудников.

Рассматривая вопрос об уровне оплаты труда госслужащих, следует особо остановиться на источниках их доходов. В статье 11 Федерального закона от 31.07.95 № 119‑ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлено, что государственные служащие не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью, а также заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. Данные ограничения были введены, очевидно, для предотвращения злоупотреблений со стороны госслужащих в процессе управления госактивами (размещение госзаказа, сдача в аренду или продажа госсобственности и т.д.). Намерения, безусловно, благие, но, как показывает практика, обойти эти ограничения недобросовестному чиновнику не составляет особого труда. В результате норма законодательства оказалась не способной обеспечить реальную защиту от коррупции. В то же время, она существенно ограничила возможность получения дополнительного заработка высококвалифицированным работникам, состоящим на госслужбе и не желающим (либо не имеющим такой возможности) злоупотреблять своим служебным положением. Осознание работником того, что уровень его дохода ограничен невозможностью более полного и эффективного использования своего интеллектуального потенциала в силу особенностей госслужбы, нередко становится причиной его ухода в частный сектор. В результате в госорганизации оказывается менее квалифицированный исполнитель, что приводит к необходимости привлечения к работе дополнительного числа госслужащих (увеличение штата), либо выполнять часть работ уже не собственными силами организации, а с привлечением коммерческих структур. В обоих случаях неизбежно увеличение расходования бюджетных средств для выполнения прежних объемов работы.

Очевидно, что имеющиеся в настоящее время ограничения на осуществление госслужащими приносящей доход деятельности нуждаются в реформировании, тем более, что, при наличии разрешения бюджетным организациям осуществлять предпринимательскую деятельность (п.2 ст.42, п.3 ст.161 БК РФ), их сотрудники оказываются в каком‑то двусмысленном положении. С одной стороны, они участвуют в предпринимательской деятельности и получают от этого часть своего дохода, с другой — продолжают оставаться госслужащими, которым запрещено получать доход от осуществления такой деятельности.

Если исходить из того, что основной целью ограничений на виды коммерческой деятельности, которыми могут заниматься госслужащие, является недопущение злоупотреблений в управлении госактивами, то более логичным было бы воспользоваться статьей 5 Федерального закона от 06.05.99 № 97‑ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», позволяющей организатору конкурса устанавливать дополнительные требования к участникам конкурса. В качестве таких дополнительных требований следовало бы установить:

«1. К участию в конкурсе не допускаются организации, имеющие финансовые или иные имущественные обязательства перед должностным лицом, имеющем возможность прямого или косвенного влияния (в порядке административной подчиненности) на принятие решения по результатам данного конкурса, а также перед членами его семьи и иными ближайшими родственниками.

2. До окончания выполнения госконтракта организация‑исполнитель не вправе принимать на себя финансовые или иные имущественные обязательства перед должностным лицом, участвовавшим прямо или косвенно в принятии решения по выбору исполнителя госконтракта, а также перед членами его семьи и иными ближайшими родственниками.

3. Ограничения, указанные в п. 1 и п. 2, распространяются на всех соисполнителей работ, участвующих в исполнении госконтракта. Прямую ответственность за выполнение требований настоящего пункта несет соисполнитель, а субсидиарную ответственность — исполнитель госконтракта.

4. Заключение госконтракта без указания штрафных санкций за нарушение п. 1 и п. 2 не допускается».

Аналогичные ограничения следует ввести и в отношении госслужащих, осуществляющих продажу или передачу в пользование имущества и прав, находящихся в государственной собственности.

Предлагаемые ограничения не смогут полностью блокировать возможность сговора между представителями государственного и частного секторов экономики, но существенно усложнят «расчеты» между недобросовестными чиновниками и коммерсантами. В дополнение к мерам по отстранению чиновника от занимаемой должности, о которых упоминалось выше, это, вероятно, станет существенным аргументом в борьбе с коррупцией.

Закрепив в законодательстве дополнительные требования к участникам конкурса, следует отменить запрет на ведение предпринимательской и другой оплачиваемой деятельности госслужащими. Это позволит работникам государственного сектора более полно реализовывать свой интеллектуальный потенциал с финансовой выгодой для себя в легальной форме. Для многих высококвалифицированных специалистов это, вероятно, станет немаловажным фактором при выборе между государственным и частным сектором.

Рассматривая в комплексе все предлагаемые в настоящей работе меры, можно резюмировать, что они направлены на достижение следующих целей:

1. Рост среднего уровня квалификации госслужащих через увеличение уровня дохода госслужащего (повышение конкурентоспособности госслужбы на рынке труда).

2. Снижение потерь бюджетных средств вследствие:

- материального стимулирования недопущения таких потерь государственными организациями и служащими;

- ужесточения условий нахождения на госслужбе лиц, чьи действия привели к ущемлению государственных интересов в имущественной и финансовой сферах;

- возникновения источника финансового покрытия неэффективного и незаконного расходования бюджетных средств (премиальный фонд госслужащего).