«Государственный аудит: Опыт и проблемы» (ч. I),
 М.: Контрольно-счетная палата Москвы, 2004.

 

Организация работы региональных счетных палат

 

Чичелёв М.Е.

Контрольно-счетная палата Москвы

 

 

 

МИССИЯ СЧЕТНЫХ ПАЛАТ

 

Отсутствие единой методологической базы для деятельности счетных палат в регионах и неоднозначность понимания их функций создают ощутимые проблемы для эффективного функционирования института органов государственного финансового контроля, создаваемых органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. К сожалению, уже на протяжении нескольких лет не может быть принят федеральный закон «О государственном финансовом контроле» и «Об общих принципах органи­зации и деятельности контрольно-счет­ных органов в субъектах Российской Фе­дерации», которые могли бы значительно укрепить и сделать более прозрачной, четкой и понятной законодательную базу деятельности региональных счетных палат. Однако работа в этом направлении ведется не только по линии принятия соответствующих законодательных актов. Так, все более эффективной становится деятельность Ассоциации региональных счетных палат, а недавно при Счетной палате Российской Федерации был создан Государственный научно-исследовательский институт системного анализа.

В настоящей работе выносится на обсуждение еще один взгляд на миссию региональных счетных палат (далее — Счетных палат или Палат).

Согласно п. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, контроль законодательных органов предусматривает право на «создание ими собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов».

Однако, сфера деятельности контрольных органов, создаваемых законодательными органами государственной власти, как правило, не ограничивается исключительно контрольно‑ревизионными функциями. Согласно п. 3 ст. 157 БК РФ законодательные органы субъектов Российской Федерации вправе определять своими правовыми актами полномочия счетных палат. На этом основании, практически во всех субъектах, где были созданы региональные счетные палаты, были предусмотрены не только контрольно‑ревизионные, но и экспертно‑аналитические функции этих органов государственного финансового контроля.

Для разработки рациональной стратегии деятельности и развития любой структуры необходимо, прежде всего, предельно четко определить миссию субъекта, т.е. какая из решаемых им задач является «генеральной». Несмотря на то, что счетные палаты относятся к органам контроля, ответ на вопрос о приоритетности в их деятельности контрольных или аналитических функций не столь очевиден, как это может показаться на первый взгляд. Ключевым в этом вопросе является то, что «учредителем» счетных палат являются законодательные, а не исполнительные органы власти.

Главная задача исполнительной власти — наиболее эффективно (ст.34 БК РФ) обеспечить выполнение государством перед обществом своих обязательств, которые определяются через правовые акты представительных органов власти. При этом «правила игры» для исполнительной власти также определяются законами, принимаемыми органами представительной власти. Исходя из этого, представляется логичным рассматривать контрольные органы, созданные исполнительной властью, в качестве одного из звеньев управления и самоконтроля за соблюдением требований действующего законодательства.

Представительные органы также интересует соблюдение исполнительной властью тех законодательных рамок, которые они установили, и насколько точно и эффективно исполняются задачи, финансируемые за счет средств регионального бюджета. Но не в меньшей степени депутаты заинтересованы и в формировании качественной правовой базы для региональной экономики.[1] Экспертно‑аналитическое обеспечение законотворчества и анализ применения действующего законодательства в экономической сфере, (сбор и обработка информации, оценка возможных последствий тех или иных редакций правовых актов, анализ имеющейся правовой базы и другая подготовительная работа) может быть выполнена силами аппарата законодательного органа. Однако более рациональным представляется закрепление этих функций за Счетными палатами, т.к. они имеют возможность существенно повысить обоснованность своих экспертно‑аналитических материалов, используя результаты проводимых контрольных мероприятий.

Таким образом, представляется рациональным рассматривать в качестве главных (целевых) задач Счетных палат следующие:

-     контроль за использованием и распоряжением государственных активов со стороны представительных органов государственной власти;

-     экспертно‑аналитическое обеспечение законотворческой деятельности представительных органов государственной власти.

Контрольные функции Палат, определяются законодательством как «внешний аудит бюджетов». Если основные требования к заключению Счетной палаты Российской Федерации по результатам аудита федерального бюджета нашли отражение в статье 278 Бюджетного кодекса, то для регионального и муниципального уровней подобная регламентация в федеральном законодательстве отсутствует. Предполагается, что эти вопросы должны найти свое отражение в правовых актах законодательных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Прежде всего, следует отметить, что проверка исполнения бюджета Счетными палатами имеет принципиальные отличия от проверки контрольными органами исполнительной власти. Основной целью последних является проверка законности и эффективности деятельности организации, а Палату интересует, прежде всего, насколько законно и эффективно используются бюджетные средства для выполнения задач, поставленных законодателями перед исполнительной властью при формировании бюджета. Исходя из этой особенности внешнего аудита бюджета[2] Счетными палатами, можно выделить несколько направлений работ, которые должны выполняться в процессе его осуществления:

-     правовая экспертиза;

-     информационный аудит;

-     бухгалтерский аудит;

-     аудит эффективности;

-     методический аудит.

Правовая экспертиза — анализ соответствия федеральному и региональному законодательству правовых актов, регламентирующих движение государственных финансовых средств, изменение имущественных прав на государственное имущество, изменение обязательств, предполагающих материальную ответственность субъекта Российской Федерации перед третьими лицами или третьих лиц перед субъектом Российской Федерации в процессе исполнения регионального бюджета.

Информационный аудит — оценка полноты, достоверности и актуальности информации об исполнении регионального бюджета и иной информации, используемой при осуществлении внешнего аудита регионального бюджета.

Бухгалтерский аудит — оценка достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствия порядка ведения ими бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации.

Аудит эффективности подразделяется на аудит фактической эффективности и аудит эффективности управленческих решений:

аудит фактической эффективности — анализ возможности достижения заданного результата при меньших чем фактических затратах или достижения большего результата при фактическом финансировании (сравнение фактической стоимости со средней рыночной);

аудит эффективности управленческих решений — оценка эффективности управленческого решения, на основании информации, имеющейся на момент принятия этого решения (оценка квалификации лица, принявшего управленческое решение).

Методический аудит — анализ рациональности и полноты регламентации и организации информационных потоков, движения финансовых и материальных средств, систем их учета и контроля, обеспечения целостности и сохранности.

К сожалению, пока нередки случаи, когда вместо проверок исполнения бюджета Счетные палаты выполняют проверки бюджетных организаций, т.е. выполняют типичные функции ведомственных или региональных КРУ. И в этом случае, становится неочевидным необходимость самого института Счетных палат, т.к. для проверки собственно бюджетных организаций законодательный орган может внести в региональное законодательство поправки, позволяющие депутатам поручать исполнительной власти проведение необходимых проверок (силами КРУ и иных ведомственных контрольных органов) и передачу их результатов депутатам. Если же в таких проверках принцип независимости контроля имеет особое значение, то можно привлекать на конкурсной основе независимые аудиторские фирмы.

Одним из наиболее важных и значимых для смены приоритетов в контрольных мероприятиях Счетных палат, представляется изменение характера формирования планов их деятельности со стороны органов законодательной (и исполнительной) власти. Органы власти должны ставить перед Палатами функционально целостные задачи, а не кусочно-ориентированные. Например, вместо проверки управления транспорта — проверка эффективности расходования бюджетных средств на повышение обеспеченности региона транспортными услугами, или вместо проверки использования целевых бюджетных средств конкретным домостроительным комбинатом — проверка эффективности расходования бюджетных средств на повышение обеспеченности жителей региона жильем. При этом конкретные объекты проверки должны определяться Палатой самостоятельно, исходя из целей максимального охвата проверяемой области и наиболее «неблагонадежных» участков (с высокой вероятностью выявления недочетов в работе) при тех трудовых ресурсах и времени, которыми располагает Палата.

Второй целевой задачей Счетных палат (наряду с внешним аудитом бюджета) является экспертно‑аналитическое обеспечение законотворческой деятельности депутатов в экономической сфере. Здесь может потребоваться подготовка материалов, предполагающих исследование макро‑ и микроэкономических показателей, анализа реализуемости тех или иных предлагаемых экономических решений в рамках существующего правового поля, изучения рациональности организационных и информационных схем в системе государственных организаций, а также иных вопросов, требующих проведения определенной исследовательской работы.

Экспертиза проекта регионального бюджета, например, предполагает изучение среди прочих материалов и таких, как прогноз социально‑экономического развития территории, основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз сводного финансового баланса территории,  план развития государственного или муниципального сектора экономики (ст. 182 БК РФ). Без соответствующих макроэкономических исследований качественно выполнить эту работу невозможно. Целый ряд законопроектов, предполагающих изменение условий хозяйствования экономических субъектов на территории региона, требуют проведение микроэкономических исследований для выбора оптимальных значений регулирующих параметров, заложенных в проекте документа. Оценка обоснованности прогноза налоговых поступлений требует экспертизы используемых методик прогнозирования, а проектные величины целого ряда показателей по текущим расходам — экспертизы нормативов и расчетных методик, на основании которых определены потребности бюджетного финансирования. При экспертизе правовых актов, содержащих основополагающие положения, регламентирующие организацию и осуществление бюджетного процесса в регионе (например, региональный закон «О бюджетном процессе»), не обойтись без детального изучения схем властно-распорядительных, информационных и иных связей между участниками бюджетного процесса.

Подробный перечень функций и задач, которые должны решаться Счетной палатой для выполнения, как внешнего аудита бюджета, так и экспертно‑аналитического обеспечения законотворческой деятельности представительного органа власти, уже сам по себе может стать предметом для самостоятельного исследования. Поэтому, в данной статье ограничимся лишь наиболее общими положениями, которые будут рассматриваться в ходе дальнейшего изложения.[3]

 

 

СТРУКТУРА СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

 

Организационно-функциональная структура Счетной палаты должна формироваться исходя из задач и функций Палаты. Поэтому, учитывая, что как контрольные, так и экспертно‑аналитические задачи Палаты могут быть как узко ориентированным, так и общего характера, в первом приближении, укрупненную структуру можно изобразить следующим образом.

 

Службы обеспечения деятельности Палаты — отдел кадров, бухгалтерия, канцелярия, хозяйственное управление и иные подразделения, чья деятельность не имеет непосредственного отношения к задачам и функциям палаты.

Аппарат Председателя — советник(и), помощник(и), секретарь Председателя. На схеме не отражено, но предполагается, что у заместителей председателя, а, возможно, и у Аудиторов, может быть свой аппарат (вероятно, меньший по численности, чем у заместителей председателя).

Заместитель председателя по функциональным направлениям бюджетного процесса координирует работу Аудиторов по функциональным направлениям бюджетного процесса (доходы и расходы бюджета, имеющие функциональную специализацию или целевой характер).

Заместитель председателя по общеэкономическим направлениям, правовому и методическому обеспечению  бюджетного процесса координирует работу подразделений Палаты в части контрольной и экспертно‑аналитической деятельности по вопросам методического и правового обеспечения бюджетного процесса, а также по вопросам, не отнесенным к компетенции Аудиторов по функциональным направлениям бюджетного процесса. В его ведении находятся организация информационных и финансовых потоков, системы контроля и управления, межбюджетные отношения, документы, представляемые одновременно с проектом закона о бюджете, и т.д.

Рассмотрим более подробно деятельность тех подразделений, которые находятся в ведении заместителей председателя Палаты.

Организационная структура той части Палаты, деятельностью которой руководит заместитель по функциональным вопросам бюджетного процесса («функционального» блока), выглядит следующим образом.

 

Сводно‑аналитический отдел — подразделение, осуществляющее формирование материалов по контрольным мероприятиям, в проведении которых принимало участие более двух структурных подразделений Палаты, на основе представленной этими подразделениями информации.

Аудитор по функциональному направлению — должностное лицо Палаты, решающий, по закрепленному за ним функционально ориентированному направлению деятельности Палаты, следующие задачи:

-       выявление фактов нарушения законодательства при исполнении бюджетных показателей, установленных в правовых актах органов государственной власти;

-       анализ эффективности исполнения и рациональности организации бюджетного процесса, а также, разработка предложений по его совершенствованию;

-       анализ рациональности планируемых на предстоящий год мероприятий и обоснованности проектируемых объемов их финансирования (или объемов поступлений в бюджет) в проекте закона о бюджете на предстоящий год.

В подчинении Аудитора находятся аналитический отдел и Инспекция, которые, при ограниченности трудовых ресурсов в Палате, могут быть объединены в одно подразделение.

Инспекция — подразделение Палаты, выполняющее контрольные и ревизионные мероприятия в обеспечение задач, решаемых Аудитором. Состав Инспекции формируется из специалистов, имеющих опыт контрольно‑ревизионной деятельности. Если сотрудники имеют некоторую специализацию (текущие расходы, капитальное строительство, основные фонды, долговые обязательства и т.д.), то необходимо, чтобы штат Инспекции позволял производить ревизию любого участка финансово‑хозяйственной деятельности организации (в том числе по всему перечню расходов, предусмотренных в экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации и перечню доходов, предусмотренных в классификации доходов).

Аналитический отдел — подразделение Палаты, выполняющее экспертно‑аналитические мероприятия в обеспечение задач, решаемых Аудитором. В составе отдела должны присутствовать юрист, не менее одного эксперта‑экономиста и, желательно, сотрудник, обеспечивающий статистическую обработку данных на средствах вычислительной техники.

В зависимости от возможностей Палаты, количество аудиторских направлений может быть различным. Однако, при закреплении за каждым аудитором сфер ответственности, необходимо руководствоваться следующими принципами полноты охвата всего спектра возможных видов и направлений движения бюджетных средств и обязательств и функциональной целостности комплекса задач, закрепляемых за аудитором.

Принцип полноты охвата означает, что каждой строке в классификации доходов, функциональной классификации расходов, классификаций источников финансирования дефицитов бюджетов и классификаций долгов, должно соответствовать одно из аудиторских направлений Палаты. Это позволит:

-       гарантировать полноту охвата всех бюджетных показателей при проведении Палатой  контрольных и экспертно‑аналитических мероприятий;

-       более четко и объективно определять ответственных исполнителей (Аудиторов), в чьем ведении находится любая операция, связанная с движением бюджетных средств и обязательств.

Отдельно следует остановиться на «Прочих расходах, не отнесенные к другим подразделам» (код ФКР 3004) и целевых бюджетных фондах субъектов Российской Федерации (код ФКР 3130). Отражаемые здесь бюджетные показатели должны закрепляться ежегодными распоряжениями Председателя Палаты (после принятия закона о бюджете на очередной год) за Аудиторами с учетом специфики их направлений. Кроме того, при формировании аудиторских направлений следует учесть и территориальные государственные внебюджетные фонды.

Принцип функциональной целостности задач означает, что совокупность закрепленных за Аудитором участков бюджетного процесса, должна составлять полную группу, между элементами которой имеются выраженные функциональные связи. Данное требование обусловлено тем, что для подготовки качественного экспертного заключения по какому‑либо вопросу, необходимо анализировать не только те направления, которые непосредственно являются предметом экспертизы, но и смежные (влияющие на него и/или на которые влияет это направление). Очевидно, что подготовка экспертного заключения будет существенно проще и качественней, если такие смежные направления находятся в ведении одного, а не разных Аудиторов. Тогда, вероятно, удастся избежать ситуаций, когда один Аудитор рекомендует направить бюджетные средства на строительство нового жилья, а другой — на капитальный ремонт имеющегося, или один Аудитор рекомендует отменить налоговые льготы для предприятий какой‑либо отрасли, а другой — субсидировать эту отрасль из бюджета.

Например, можно было бы сформировать следующие функциональные направления:

«Негосударственный сектор региональной экономики»

Главная целевая задача — анализ эффективности региональных бюджетной, налоговой и тарифной политик и разработка предложений по их совершенствованию для создания условий, наиболее благоприятных для развития региональной экономики и обеспечивающих поступление обязательных платежей в бюджет на минимально необходимом и достаточном уровне.

Сопутствующими задачами являются:

-       поддержание предложения на региональном рынке товаров и услуг на уровне, соответствующем спросу (по объему и по структуре);

-       обеспечение неотрицательного внешнеторгового баланса региона;

-       диверсификация региональной экономики;

-       повышение среднего уровня дохода работающего населения региона и уровня дохода наименее оплачиваемых групп работников (составляющих, например, не более 10 процентов от всего работающих жителей региона);

-       повышение уровня занятости среди работоспособного населения региона.

«Нефинансовые государственные активы»

Главная целевая задача — анализ рациональности и разработка предложений по совершенствованию структуры региональных государственных нефинансовых активов, эффективности их использования и предотвращения снижения их ликвидности.

«Неэкономическая деятельность органов государственной власти»

Главная целевая задача — анализ рациональности организации и эффективности бюджетного финансирования, разработка предложений по совершенствованию системы государственного управления в регионе, обеспечения безопасности, гражданских прав и свобод.

«Социальный минимум»

Главная целевая задача — анализ рациональности организации и эффективности бюджетного финансирования, разработка предложений по совершенствованию систем обеспечения населения социальными благами, гарантируемыми в федеральных нормативно‑правовых актах и финансирование которых осуществляется за счет средств регионального бюджета.

 «Жилье и жилищно-коммунальные услуги»[4]

Главная целевая задача — анализ рациональности организации и эффективности бюджетного финансирования, разработка предложений по совершенствованию системы обеспечения населения региона жильем и жилищно‑коммунальными услугами.

 «Комфортность проживания в регионе»

Главная целевая задача — анализ рациональности организации и эффективности бюджетного финансирования, разработка предложений по совершенствованию обеспечения населения общественными благами, основанием для финансирования которых из регионального бюджета являются нормативно‑правовые акты субъекта Российской Федерации.

Неоднородность российских регионов накладывает свой отпечаток и на ресурсные возможности их Счетных палат. Как следствие, и количество Аудиторов, которые Палаты могут себе «позволить» будет в разных регионах неодинаково. Кроме того, каждая Палата может выбрать собственное (оригинальное) формирование тематических направлений деятельности Аудиторов (например, в соответствии с тематическими депутатскими комиссиями органа законодательной власти или по иному признаку). Тем не менее, в качестве общей рекомендации можно предложить при формировании перечня доходов и расходов бюджета, закрепляемых за Аудиторами использовать следующую таблицу.

 

 

Отметив в каждой «аудиторской» колонке те строки, которые закреплены за соответствующим Аудитором, можно достаточно эффективно проконтролировать полноту учета всех доходов и расходов бюджета при распределении их по «зонам ответственности» Аудиторов, а также отсутствия дублирования ответственности. В данной таблице не отражена экономическая классификация, т.к. предполагается, что каждое аудиторское направление должно обеспечивать обработку всех ее показателей в пределах закрепленных функциональных направлений. Классификация долговых обязательств и источников финансирования дефицитов бюджетов также не нашли здесь отражения, т.к. предполагается, что эти показатели будут отнесены к компетенции Аудиторов, находящихся в подчинении заместителя председателя по общеэкономическим направлениям бюджетного процесса. Однако, при необходимости, таблица вполне может быть дополнена и этими колонками.

Организационная структура той части Палаты, деятельностью которой руководит заместитель по общеэкономическим направлениям, правовому и методическому обеспечению  бюджетного процесса («общеэкономического» блока), выглядит следующим образом.

 

 

Сводно‑аналитическое управление — подразделение, выполняющее консолидацию результатов и информационное обеспечение экспертно-аналитических работ всех подразделений Палаты. В состав Управления входят аналитический отдел и информационный отдел.

Аналитический отдел — подразделение, осуществляющее:

-       формирование материалов по экспертно‑аналитическим работам, в проведении которых принимало участие более двух структурных подразделений Палаты, на основе представленной этими подразделениями информации;

-       разработку предложений по совершенствованию бюджетного процесса на основании обобщения и анализа всех контрольных и экспертно‑аналитических мероприятий, проводимых Палатой;

-       подготовка отчетов и справочных материалов о деятельности Палаты.

Информационный отдел — подразделение, осуществляющее:

-       разработку специализированного экономико‑статистического программного и математического обеспечения, используемого в деятельности Палаты;

-       сопровождение информационных баз данных на электронных носителях;

-       обеспечение информационного взаимодействия с источниками/потребителями информации поставляемой/предоставляемой на регулярной основе;

-       публикация информации о деятельности Палаты в печатных и электронных СМИ (обеспечение принципа гласности).

В составе отдела должны быть программисты, математики, экономисты‑статистики.

Аудитор по организации бюджетного процесса — должностное лицо Палаты, осуществляющее контрольные и аналитические функции Палаты по методическому и правовому обеспечению бюджетного процесса в части, не отнесенной к компетенции Аудиторов по функциональным направлениям. Аудитор по организации бюджетного процесса руководит деятельностью методического и правового отделов, а также Инспекции («методической»).

Инспекция («методическая») — подразделение Палаты, выполняющее контрольные и ревизионные мероприятия в обеспечение задач, решаемых Аудитором. Состав Инспекции формируется из специалистов, имеющих опыт контрольно‑ревизионной деятельности в государственных органах, исполняющих бюджет, специалистов в области государственной статистики, а также специалистов по информационным технологиям. Предполагается, что основными объектами проверок этой Инспекции станут Министерство (Департамент) финансов, региональное Казначейство, уполномоченные органы, ответственные за организацию конкурсного размещения госзаказа, за ведение различных реестров.

Методический отдел — подразделение, осуществляющее экспертно‑аналитические работы по вопросам методического обеспечения бюджетного процесса:

-       экспертизу действующих и проектов правовых актов на рациональность регламентируемых в них технологических процессов (организации финансовых и информационных потоков, системы управления и т.д.);

-       анализ полноты регламентации и рациональности технологических процессов, используемых в региональном бюджетном процессе;

-       контроль соответствия деятельности регионального Казначейства и регионального Министерства (Департамента) финансов технологическим процессам, регламентируемым правовыми актами;

-       разработку предложений по совершенствованию технологических процессов, используемых в региональном бюджетном процессе;

-       разработку технологических процессов, используемых в деятельности Палаты (в том числе, инструкции, положения, формы и т.д.).

Правовой отдел — подразделение, осуществляющее:

-       экспертизу проектов правовых актов на соответствие действующему законодательству, отсутствие положений, имеющих неоднозначное толкование, отсутствие взаимных противоречий между различными частями проекта правового акта, полноту правового регулирования в той сфере, регламентацию которой осуществляет проект правового акта;

-       разработку предложений по совершенствованию бюджетного законодательства;

-       консультирование сотрудников Палаты по правоприменительной практике в бюджетной сфере.

Аудитор по экономической эффективности бюджетного процесса — должностное лицо Палаты, осуществляющее контрольные и аналитические функции Палаты по вопросам экономической обоснованности и эффективности бюджетного процесса в части, не отнесенной к компетенции Аудиторов по функциональным направлениям. Аудитор по эффективности организации бюджетного процесса руководит деятельностью отдела финансово‑экономического анализа и Инспекции («экономической»).

Отдел финансово-экономического анализа — подразделение, осуществляющее экспертно‑аналитические работы по оценке экономической обоснованности и анализу эффективности бюджетного процесса, в том числе:

-       оценку обоснованности прогноза макроэкономических показателей, содержащихся в документах, представляемых одновременно с проектом закона о бюджете на очередной год в соответствии с действующим законодательством;

-       оценку и анализ эффективности влияния планируемой и фактической бюджетной политики на макроэкономические показатели региона;

-       анализ эффективности участия субъекта Российской Федерации в межбюджетных отношениях;

-       анализ структуры регионального бюджета с позиций его устойчивости и соответствия приоритетам бюджетной политики;

-       анализ эффективности привлечения заемных средств и управления временно свободными бюджетными средствами, рациональности и сбалансированности между собой их структур.

Инспекция («экономическая») — подразделение Палаты, выполняющее контрольные и ревизионные мероприятия в обеспечение задач, решаемых Аудитором. Состав Инспекции формируется из специалистов, имеющих опыт контрольно‑ревизионной деятельности в государственных органах, исполняющих бюджет, специалистов в области государственной статистики, а также специалистов по бизнес‑планированию. Предполагается, что основными объектами проверок этой Инспекции станут Министерство (Департамент) экономической политики и развития и иные органы исполнительной власти, выполняющие функции по планированию и осуществлению мероприятий, охватывающих весь региональный бюджетный процесс в целом.

 

 

РЕЗЕРВЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

 

Предложенные к рассмотрению задачи и структура региональных Счетных палат могут показаться для большинства руководителей этих органов малопригодными для практической реализации на местах. Не секрет, что многие Палаты в субъектах Российской Федерации могут позволить себе штат не более двух-трех десятков человек, а то и менее. Огромную помощь здесь может оказать Ассоциация региональных счетных палат.

Всю совокупность задач и функций Палаты можно условно разделить на три группы:

-       задачи и функции, имеющие ярко выраженную региональную специфику (контрольные мероприятия на местных объектах проверки);

-       задачи и функции, имеющие умеренно выраженную региональную специфику (методики типовых тематических проверок и экспертно‑аналитических мероприятий, методики по оценке обоснованности региональных нормативов бюджетного финансирования, методики по проведению экспертиз проектов региональных программ и соглашений и т.д.);

-       задачи и функции, имеющие слабо выраженную региональную специфику (методика внешней проверки бюджета, методики экспертно‑аналитических мероприятий по законодательным актам о бюджете и его исполнении и т.д.)

Для значительной части вопросов второй группы и всей третьей группы всеми региональными палатами могут использоваться единые алгоритмы и методики, разработанные централизовано. Такое решение позволит не только значительно сократить трудозатраты каждой Палаты на самостоятельное решение однородных задач, но и получить более качественный результат, благодаря консолидации всех предложений и замечаний с мест, а также в результате привлечения высококвалифицированных специалистов из ведущих научных центров и других организаций. Вполне логично было бы поручить эту работу Ассоциации региональных счетных палат. Все разработанные в рамках этой программы методические материалы можно было бы размещать на соответствующем сайте Ассоциации в Интернете, а также публиковать в специализированном издании Ассоциации (например, в форме приложения к журналу «Финансовый контроль»).

Однако ограничиваться оказанием лишь методической помощи региональным Палатам представляется не рациональным. Если есть единые алгоритмы аналитической обработки типовой финансовой и статистической информации, то вполне логично предложить Палатам и услуги по проведению соответствующих расчетов в едином информационном центре (ЕИЦ). Информация может направляться с мест по электронной почте, либо поставляться в ЕИЦ по соответствующим запросам в Минфин и Госкомстат. Такое решение может в значительной степени снять остроту вопроса обеспечения региональных Палат средствами вычислительной техники, специализированным программным обеспечением и высококвалифицированным персоналом для их эксплуатации и обслуживания. Результаты аналитической обработки данных могут направляться получателям информации (региональным Палатам) по электронной почте или на бумажных носителях обычной почтовой связью. Эту же информацию можно размещать и на сайте Ассоциации региональных счетных палат, предусмотрев, при необходимости, разделение доступа к ресурсам по правам пользователей.

Следует обратить внимание на еще одну возможность, которая появляется в случае принятия решения о создании на базе Ассоциации единой системы информационно-методического обеспечения деятельности региональных счетных палат. Консолидируя у себя отчетную и аналитическую информацию по всем регионам, Ассоциация может стать одним из наиболее заметных органов, реализующих принцип гласности в бюджетном процессе. Публикация на сайте Ассоциации соответствующих аналитических материалов (сравнительные таблицы и графики по регионам и по годам, сопровождаемые комментариями высококвалифицированных специалистов) позволит более объективно и подробно информировать население о качестве управленческих решений, принимаемых органами власти того или иного региона. Подобное решение уже реализовывается Министерством финансов Российской Федерации, на сайте которого публикуются отчеты об исполнении бюджетов. В этом же направлении развиваются и сайты ряда негосударственных организаций (например, www.budgetrf.ru, www.eeg.ru и др.).

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Предложенные в статье технологические решения и приемы следует рассматривать лишь как иллюстрацию реалистичности реализации предложенной миссии Счетных палат. Различных форм практической реализации достаточно много и, если поднятая тема окажется интересной специалистам региональных Счетных палат, вполне вероятно, что данный материал будет многократно доработан на основе их предложений и замечаний и станет более адаптирован для широкого практического применения.

Главной же целью этой статьи является предложение для широкого обсуждения вопроса о миссии Счетных палат, отличаются ли они чем-либо от КРУ кроме независимости контроля (внешнего контроля) и почему их нельзя заменить независимыми (негосударственными) аудиторскими компаниями?