Журнал «Финансы» №8, 1999г.

 

О роли Счетных палат в бюджетном процессе

 

Чичелёв М.Е.

Контрольно-счетная палата Москвы

 

Большинство государственных органов, осуществляющих контроль в  бюджетно-финансовой сфере, имеют ведомственную подчиненность и входят в состав исполнительной власти. В отличие от них, счетные и контрольно-счетные палаты (далее — Палаты) образованы органами законодательной власти и подотчетны им. Это обстоятельство в значительной степени определяет позиции, с которых они проводят контроль.

В работе контрольных органов исполнительной и представительной властей нередко наблюдается дублирование. Отчасти, это объясняется общностью главных задач, стоящих перед ними. Во-первых, это контроль соответствия деятельности структур исполнительной власти и хозяйствующих субъектов документам, регламентирующим их деятельность.  Во-вторых, — поиск наиболее рациональных путей поступления и использования государственных средств.

В то же время, имеется существенная разница в позициях, с которых осуществляется контроль. Исполнительная власть больше внимания уделяет проверке своевременности и полноты исполнения нормативных и распорядительных документов администрации. Ее контроль, в основном, направлен на решение конкретных вопросов текущей хозяйственной деятельности. Законодателей больше интересуют эффективность работы администрации и ее соответствие действующему законодательству.

Представительная власть призвана устанавливать общие принципы организации и осуществления финансовой и хозяйственной деятельности, а исполнительная — максимально эффективно применять их на практике (иначе говоря, законодатели устанавливают “правила игры”, а субъекты хозяйственной деятельности по ним “играют”). Результаты работы администрации во многом зависят  от качества нормативных актов, утверждаемых законодателями.

С начала реформ ситуация в правовом регулировании хозяйственной деятельности существенно изменилась. Раньше многие нормативные акты разрабатывались в спешном порядке, с целью закрыть очередную “прореху” в законодательстве. Оперативность принятия закона, зачастую, была важнее его качества. Сейчас появилась возможность больше внимания уделять глубине проработки законопроектов. Поэтому, приоритетным направлением в работе Палат, наряду с контролем, должен стать аудит-консалтинг представительных органов власти, т.е. разработка соответствующих рекомендаций на основе изучения причинно-следственных связей положений законодательства и экономической ситуации. Для выполнения таких работ предполагается активно привлекать соответствующие научные организации.

Во многих странах при органах госконтроля созданы свои исследовательские центры. В Канаде, например, существует институт исследований по контролю эффективности, в США — контрольно-исследовательский институт. В России к реализации подобной схемы уже приступила Контрольно-счетная палата Москвы. На основании документов Московской городской Думы и администрации Москвы, при Палате был создан Бюджетно-финансовый ситуационный центр на базе Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, который позднее вошел в состав Палаты. Это обстоятельство позволяет говорить о переходе на качественно новый уровень в деятельности Палаты.

Если подобный подход получит широкое распространение, представляется целесообразным скорректировать некоторые акценты в работе Палат с конкретными субъектами хозяйственной деятельности. Важное место должны занять диагностика и изучение реальных экономических процессов. В этой связи для обеспечения экспертных и аналитических работ информацией, которая не содержится в стандартных формах отчетности и не может быть получена по отдельному запросу, необходимого максимально активно использовать проводимые Палатами проверки и обследования. Одновременно на законодательном уровне необходимо обеспечить обязательность предоставления в Палаты результатов всех контрольных и ревизионных мероприятий, проводимых контрольными органами исполнительной власти.

Из-за отвлечения основных сил на проведение проверок по отдельным фактам нарушений законодательства или неэффективного хозяйствования, не всем Палатам пока удается уделять должное внимание анализу организации экономических процессов. В то же время, перспективность этого направления достаточно очевидна. Ввиду обязательности требований законодательства для всех субъектов хозяйственной деятельности, даже сравнительно небольшие изменения в этой области могут дать существенный экономический эффект (срабатывает принцип “рычага”). Но этот эффект может оказаться как положительным, так и отрицательным, в зависимости от правильности или ошибочности введенных в законодательство изменений. Учитывая это, становится ясной мера ответственности принятия таких решений. Именно поэтому, для проведение экспертиз законопроектов предполагается активно использовать потенциал соответствующих научных организаций. В Контрольно-счетной палате Москвы, например, реализация такого подхода осуществляется с помощью упоминавшегося уже Бюджетно-финансового ситуационного центра.

Эффективность работы Палаты совместно с таким центром определяется, как минимум, двумя параметрами: качеством услуг, предоставляемых этим центром (с учетом привлекаемых научных организаций), и объемом и оперативностью получения экономической и статистической информации. Т.е. качество работы зависит от качества исходной информации и от качества ее обработки. Каждый из этих вопросов заслуживает отдельного рассмотрения.

В настоящее время в России имеется целый спектр научных организаций, занимающихся вопросами экономики. Любая из Палат может самостоятельно выбрать себе «консультанта». Не последнее место при этом играют финансовые возможности Палаты. Учитывая, что многие вопросы являются для большинства Палат общими, логично было бы сократить затраты на получение таких услуг за счет кооперирования заказчиков. В этом случае не только снизятся расходы каждого участника, но и все они смогут получить консультацию от наиболее квалифицированного источника. Основой для такого объединения уже сейчас может служить Ассоциация по сотрудничеству органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации, созданная в октябре 1997 года. Для решения специфичных «региональных» задач Палаты могут обращаться как в «ассоциативный», так и в любой другой консультационные центры.

Вопрос об информационном обеспечении не столь прозрачен как предыдущий. Сейчас основное место в деятельности Палат занимают проверки по фактам нарушений или неэффективного распоряжения государственными средствами отдельных хозяйствующих субъектов. Статистическая и экономическая информация, необходимая для проведения таких работ, как правило, имеет ведомственный характер и может быть получена непосредственно от объекта проверки или от организаций, получающих от него соответствующую отчетность. Поэтому, пока не возникало острой необходимости в  достаточно подробной и оперативной информации сразу по всему полю хозяйственной деятельности, осуществляемой на “подконтрольной” Палате территории. С появлением задач не «ведомственного», а «общетерриториального» характера, к которым относятся экспертизы большинства законопроектов, данная проблема приобретет особую актуальность. Наличие единой динамически обновляемой базы статистической и экономической информации по соответствующей территории (далее — База) в значительной степени помогло бы решению этого вопроса.

Среди положительных эффектов использования Базы можно назвать решение одной из основных проблем финансового контроля, а именно: единство, достоверность и актуальность данных, используемых при осуществлении контрольных и экспертных мероприятий.

Любой, кто занимался текущим контролем или проверкой результатов какой-либо работы, знает, сколько приходится задавать уточняющих вопросов по предоставленной информации. Например, когда в отсутствии единой утвержденной формы, возникают разночтения по документам от разных исполнителей. Нередко это происходит из-за представления однотипных данных в разных форматах. Особенно это ощутимо, когда возникает необходимость совместной обработки информации из нескольких источников. Единообразие представления данных в Базе практически полностью снимает эту проблему.

Достоверность данных получаемых из Базы, также имеет более высокий уровень, чем при ином способе поступления сведений. Если разделить искажения информации на случайные и спровоцированные, то использование Базы значительно снижает возможность возникновения тех и других. Случайные искажения возникают чаще всего из-за опечаток при вводе информации и их вероятность прямо пропорциональна количеству «перезаписей» данных. В случае использования Базы, запись производится только один раз с последующим многократным считыванием разными пользователями из единого источника. Спровоцированные искажения данных являются результатом действий заинтересованных лиц. В случае использования Базы, возможностей для таких действий становится заметно меньше. В Базе практически всегда можно найти информацию, косвенно связанную с искаженной, которая при соответствующей обработке укажет на наличие несоответствий.

Если информация используется для прогнозирования, актуальность данных на момент составления прогноза имеет большое значение. Этот параметр тем важнее, чем более динамичным является процесс. Данное утверждение справедливо и в области экономики. В современной России, с ее постоянными политическими и экономическими «всплесками», не приходится говорить о серьезных долгосрочных прогнозах. Для среднесрочного и, тем более, краткосрочного прогнозирования, оперативность информации приобретает решающее значение. Пользователи Базы имеют возможность доступа к данным практически одновременно с их вводом. Таким образом, разработав алгоритмы прогнозирования для интересующих нас величин, мы сможем проводить корректировки плановых величин, практически одновременно с поступлением данных о текущем состоянии процесса.

Выгода от использования динамически обновляемого банка данных, заключается не только в повышении качества информации и удобства работы с ней. Появляется возможность оперативной обработки значительных массивов данных. Потери от возможных нарушений или принятия неэффективных решений значительно снизятся из-за сокращения сроков их выявления и большего охвата объектов контроля. Например, имея структурированную информацию об изменениях в доходах и расходах бюджета, вызванных применением налоговых льгот, можно будет более оперативно решать вопросы о необходимости корректировки запланированных бюджетных показателях или принятии иных мер. Здесь же стоит отметить, что большинство требований финансового законодательства хорошо поддаются формализации для проверки на соответствие им данных, содержащихся в Базе, что очень удобно для оперативного контроля за ходом исполнения бюджета.

Использование Базы может быть эффективным не только в области контроля и анализа уже имеющихся результатов финансово-хозяйственной деятельности. Информация, содержащаяся в ней, будет полезной и для экспертизы расчетов ожидаемых налоговых поступлений и бюджета текущих расходов, которые проводятся по методикам, мало изменяющимся из года в год. В расчетах учитываются новые значения макроэкономических показателей, фактические объемы доходов (базы) и расходов за предыдущий год и поправочные коэффициенты, отражающие тенденции изменения условий хозяйствования. Методики расчетов таких величин, как предполагаемые объемы поступлений по налогам или отдельных видов текущих расходов, можно утвердить решениями законодательных органов власти. В этом случае, экспертиза уже не будет включать анализ правильности выбора методики, а проверка арифметических расчетов потеряет свою актуальность ввиду единства исходных данных и алгоритма их обработки. Главным станет оценка тех величин макроэкономических показателей и поправочных коэффициентов, которые были использованы при составлении прогноза.

При достаточном наполнении Базы, ее можно будет использовать более эффективно. Желательно, чтобы в нее вошли данные, содержащиеся в информационных базах государственных финансовых и налоговых органов и органов государственной статистики. Это позволит осуществлять анализ деятельности всех хозяйствующих субъектов, информация о которых содержится в Базе. Задавая соответствующие параметры обработки, можно получить некую «карту аномалий хозяйственной деятельности» по всей совокупности учтенных субъектов. Ее использование при определении направлений контрольных мероприятий позволит существенно повысить эффективность этой работы. Имея общую картину по Базе, можно будет говорить о единичности или массовости того или иного нарушения, о его характерности для отдельных групп хозяйствующих субъектов и т.д.

Важным вопросом практической реализации Базы является ее информационное наполнение. Как уже отмечалось, в значительной степени это можно решить  за счет использования данных из баз министерства финансов, налоговых органов и органов государственной статистики. Для получения иной информации следует Палатам всех уровней предоставить право вводить дополнительные формы отчетности по аналогии с положением статьи 138 Закона о федеральном бюджете на 1999 год.

В настоящее время во многих структурах исполнительной власти активно создаются и эксплуатируются различные информационные базы[1]. В этой связи стоит обратить внимание на вопрос унификации форматов представления информации в электронных базах данных. Наличие единого стандарта на формат представления информации в таких базах данных было бы весьма желательно, а с учетом перспективы в будущем частичной интеграции территориальных баз в региональные и федеральную, целесообразно, чтобы такой стандарт был общефедеральным.

В заключении хотелось бы отметить, что выбор пути, по которому будут развиваться Палаты, сейчас в значительной степени зависит от законодательной власти. Останутся ли они по-прежнему лишь фискальными органами или станут еще и реальными гарантами качеству утверждаемых законодателями нормативных актов?