Первоначальный вариант статьи опубликован

в журнале «Финансовый бизнес», № 2, 2004 г.

 

Об одном из способов изъятия природной ренты

 

Чичелёв М.Е.

Контрольно-счетная палата Москвы

 

Изъятие природной ренты в доход государства является одной из важнейших задач, без эффективного решения которой невозможно не только достижение социальной справедливости в системе перераспределения общественного продукта, но и создание сбалансированной структуры национальной экономики. Сейчас этой проблеме уделяется все больше внимания, как со стороны высшего руководства страны, так и со стороны бизнес сообщества. Основные направления поиска решений сосредоточены в русле определения наиболее эффективного налогообложения сверхприбыли, образующейся за счет конъюнктурных колебаний цен на природные ресурсы. Однако представляется, что в данном случае может быть использован более конструктивный и эффективный способ изъятия природной ренты.

 

Основополагающим постулатом, на котором базируются все дальнейшие рассуждения, является то, что частная собственность формируется за счет результатов деятельности человека, а общественная — из ресурсов, возникших без участия человека, (здесь и далее — природные ресурсы)[1] и доли созданного в процессе труда продукта, передаваемой на общественное потребление в виде налогов и иных обязательных платежей в бюджетную систему государства. Из этого следует, что природная рента (здесь и далее — стоимость природных ресурсов) должна в полном объеме передаваться на общественное потребление, т.е. в бюджетную систему государства, на территории, в воздушном или водном пространстве которого осуществляется первичное вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот (далее — добыча природных ресурсов).

Однако, согласившись с истинностью такого вывода, возникает вполне закономерный вопрос об определении величины природной ренты. Сколько стоит каждый из видов природных ресурсов, «очищенный» от стоимости работ по его добыче? Т.е. какую часть выручки от реализации природных ресурсов следует направлять в бюджет, а какую оставлять добывающей компании? Сейчас наиболее популярны предложения по изъятию природной ренты посредством введения либо повышенного налога на «сверхприбыли» добывающих компаний, либо повышенных таможенных пошлин или таких же повышенных акцизов. В первом случае, имеет место не полное, а лишь частичное изъятие прироста природной ренты, обусловленное ситуационным увеличением рыночных цен на тот или иной вид природных ресурсов. Во втором, — необходима достаточно частая корректировка величины акцизов вслед за колебаниями рыночных цен, а также достаточно точный учет различий себестоимости добычи на каждом месторождении.[2]

Вполне очевидно, что было бы гораздо рациональней выделять из цены добытых природных ресурсов сумму, необходимую и достаточную (т.е. минимально допустимую) для покрытия издержек добывающих компаний и обеспечивающую рентабельность этих компаний на привлекательном для них уровне (экономически обоснованная стоимость добычи природных ресурсов). Тогда вся разница между ценой природных ресурсов на рынке и экономически обоснованной стоимостью их добычи, т.е. «чистая» природная рента, могла бы полностью направляться в бюджет.

Такая схема предъявляет повышенные требования к точности определения затрат на добычу природных ресурсов и уровня рентабельности, который хозяйствующие субъекты признали бы достаточно привлекательным. Ошибка здесь чревата либо неполнотой изъятия природной ренты, либо сворачиванием добывающего сектора в экономике, что может вызвать крайне негативные последствия для всей экономики страны.

Определение экономически обоснованной стоимости добычи может базироваться на расчетных методах, когда затраты определяются по факту или нормативно, а уровень рентабельности устанавливается на каждый будущий период директивно с учетом фактической рентабельности в базовом периоде в других отраслях. Однако, нормативный метод определения затрат может не достаточно учитывать специфику местных условий работы различных добывающих компаний. Определение затрат по факту неизбежно будет сопровождаться спорами с фискальными органами по обоснованности учета тех или иных затрат, а определение достаточного уровня рентабельности на основании статистических данных не сможет дать точную оценку привлекательности соотношения рентабельности и рисков для каждой из добывающих компаний.

Поиск экономически обоснованной стоимости добычи, как представляется, будет наиболее эффективен, если его осуществлять с использованием такого рыночного механизма, как конкурс. Конкурс предполагает конкуренцию среди его участников, а значит, выявление в состязательном процессе минимально возможной цены добычи, при которой еще сохраняется уровень рентабельности, привлекательный для хозяйствующего субъекта.

Для реализации предложенного способа достаточно в проводящихся сейчас конкурсах на право разработки тех или иных месторождений, предусматривать в качестве основного критерия оценки предложений участников цену добычи единицы природных ресурсов, а не разовый платеж за право разработки месторождения. Победитель конкурса получал бы право на заключение с государством контракта на разработку того или иного месторождения. В таком контракте среди прочих условий должны быть обязательно указаны:

-         цена добычи единицы природных ресурсов и обязательность ее ежеквартальной корректировки в соответствии с индексом роста оптовых цен в промышленности;

-         обязательность выплат в федеральный бюджет разницы между ценой реализации добытых природных ресурсов и ценой добычи;

-         минимальный годовой объем добычи природных ресурсов в физическом выражении, который добывающая компания обязуется реализовать на внутреннем рынке страны, в том числе на государственные нужды, и максимально допустимый годовой объем добычи природных ресурсов на данном месторождении. Эти показатели могут корректироваться государством не чаще одного раза в год и не позднее, чем за шесть месяцев до начала очередного календарного года. Корректировка более чем на пять процентов (например) допускается лишь по взаимному согласованию сторон;

-         обязанность государства, в случае невозможности добывающей компанией самостоятельно реализовать в оговоренных минимальных объемах добытые природные ресурсы, приобрести нереализованную часть этих ресурсов в государственную собственность;

-         место поставки добытых природных ресурсов для государственных нужд (например, магистральный трубопровод);

-         полнота освоения месторождения (физико-технические характеристики месторождения), при достижении которых добывающая компания имеет право в одностороннем порядке прекратить исполнение контракта. Уведомление о досрочном прекращении контракта по этому основанию должно направляться не позднее, чем за шесть месяцев до прекращения работ по контракту. Текущие физико-технические  характеристики месторождения должны быть подтверждены государственной экспертной комиссией, в состав которой должны входить представители государства и добывающей компании. Все спорные вопросы о наличии оснований для прекращения контракта решаются в судебном порядке;

-         экологические требования по эксплуатации месторождения и восстановительным работам природоохранного характера после завершения разработки месторождения;

-         гарантии по обязательствам государства и добывающей компании, предусмотренным контрактом. При этом в качестве обеспечения обязательств добывающей компании в обязательном порядке должно выступать технологическое оборудование, принадлежащее компании и эксплуатируемое на данном месторождении. Стоимость такого оборудования должна учитываться по остаточной балансовой стоимости. В случае если текущая стоимость обеспечения гарантии оказывается меньше, добывающая компания может самостоятельно восстановить ее в течение шести месяцев.

Одновременно, следует внести в действующее законодательство следующие изменения:

-         установить, что добывающие компании полностью освобождаются от уплаты всех видов обязательных платежей в бюджет, кроме штрафных санкций природоохранного характера;

-         платежи в местные и региональные бюджеты за использование территорий и акваторий добывающими компаниями осуществляются из федерального бюджета.

Сформированная таким образом производственно-экономическая цепочка позволяет государству, как минимум, гарантировано обеспечить минимально необходимую потребность экономики страны в природном сырье и энергии, контролировать темпы расходования невосполняемых природных ресурсов, а также минимизировать экономически необоснованное превышение цены добычи природных ресурсов. Однако это еще не обеспечивает полноту изъятия в бюджет природной ренты. Необходимо, чтобы реализация сырья осуществлялась по свободным рыночным ценам, т.е. не осуществлялись сделки между аффелированными добывающими и потребляющими компаниями по заведомо заниженным ценам. Именно поэтому, на данном этапе необходимо государственное участие.

Наиболее эффективной формой такого участия представляется монопольное посредничество. Для этого наиболее целесообразно создать федеральное казенное предприятие, которое выступало бы в роли посредника, обладающего монопольным правом приобретения добытых природных ресурсов у добывающих компаний и поставляемых в страну по импорту. Это же предприятие организует и проводит аукционы по реализации купленного природного сырья и энергии потребителям. Аукционы проводятся на основании оферт добывающих и импортирующих компаний. Экспорт и импорт ресурсов осуществляется по квотам, что позволит государству эффективно управлять сырьевым и энергетическим балансом страны. Аукционы по реализации природных ресурсов для целей потребления внутри страны, по экспорту и по импорту проводятся раздельно.

Победителем аукциона по реализации ресурсов для внутреннего потребления и для экспорта становится участник, предложивший наибольшую цену за выставляемый на аукцион объем ресурсов. Победителем аукциона по импорту становится участник, предложивший наименьшую цену поставки ресурсов в объеме выставленной на аукцион квоты. При этом ценой поставки считается сумма, которую должна получить импортирующая компания после реализации ресурсов на внутреннем рынке, т.е. «цена поставки», в данном случае, выступает неким аналогом «цены добычи» при исчислении природной ренты в цене добытых природных ресурсов.

Для исключения масштабных операций спекулятивного характера, возможно, следует ввести в антимонопольное законодательство ограничение по максимально допустимой доле приобретения на аукционе ресурсов одним участником рынка.

Предложенная схема позволит обеспечить максимально возможный объем поступления природной ренты в бюджет при имеющемся объеме реализации природных ресурсов. Одновременно государство, регулируя соотношение объемов природных ресурсов для реализации на внутреннем и внешнем рынках, может оказывать дополнительное влияние на макроэкономическую ситуацию в стране в целом.

Изложенный подход представляется не единственным, который можно рассматривать при обсуждении проблемы изъятия природной ренты в бюджет.  Не меньшего внимания заслуживает и решение, при котором объем природной ренты будет не максимально возможным, но позволяющее получить существенные выгоды макроэкономического характера.

Альтернативный вариант предусматривает ежегодное, одновременно с утверждением федерального бюджета на очередной год, законодательное установление действующих на всей территории страны твердых (фиксированных) реализационных расценок на все виды добываемых природных ресурсов. Добывающие компании получают право самостоятельно реализовывать на внутреннем рынке по установленной цене добытые природные ресурсы. При этом ограничение по максимальному объему добычи, предусмотренное в контракте, отменяется. Экспортные и импортные квоты реализуются, как и в варианте со «свободными» ценами, на аукционе, проводимом уполномоченным государственным органом.

Наиболее привлекательными «сопутствующими» эффектами такой схемы являются стабильность цен на столь существенные в ценообразовании факторы, как сырье и энергия, и укрепление рубля на внутреннем рынке. Учитывая, что в принятии инвестиционных решений стабильность ценовых показателей занимает достаточно важное место, можно будет ожидать рост инвестиционной привлекательности России как для отечественных, так и зарубежных предпринимателей. Кроме того, по сравнению со схемой со «свободными» ценами, существенно уменьшаются затраты на обеспечение посреднической функции государства.

Дальнейшее обсуждение схемы с «твердыми» ценами на природные ресурсы, предполагает решение вопроса о выборе конкретных значений этих цен. Можно пойти по пути следования среднемировым пропорциям в цене продукта стоимости сырья, энергии и труда или устанавливать цены на прогнозируемом среднегодовом уровне цен на внешнем рынке. Но можно устанавливать их и на более высоком уровне. При этом необходимо одновременно снизить совокупную налоговую нагрузку (уменьшить ставки налогов) с тем, чтобы доля объема ВВП, передаваемого на общественное потребление (в бюджетную систему), оставалась на экономически обоснованном уровне.

При ориентации на среднемировые показатели разрешается целый ряд спорных вопросов, которые сейчас препятствуют вступлению России в ВТО. В варианте с повышенными ценами значительно снижается острота проблемы собираемости обязательных платежей в бюджет и появляется заметный стимул к интенсификации производства.

Завышая стоимость сырья и энергии и снижая ставки налогов, государство получает со всей технологической цепочки от добычи ресурсов до реализации продукта конечному пользователю ту же суммы средств, что и при существующей ныне системе налогообложения. В то же время, если сейчас сумма поступлений в бюджет распределена относительно равномерно по всем участкам технологической цепочки (от различных хозяйствующих субъектов, занятых в производстве и реализации продукта), то при завышенных ценах на сырье и ресурсы, основной объем платежей в бюджет консолидируется на первых этапах технологической цепочки (реализация добытых природных ресурсов для дальнейшего использования в производстве). В результате фискальная система получает сразу два выигрыша. Во-первых, значительная часть платежей поступает в бюджет заметно раньше, чем это имеет место сейчас. Во-вторых, предложенная схема изъятия природной ренты (разница между ценой реализации и ценой добычи природных ресурсов) позволяет гораздо более эффективно и мене затратно контролировать полноту перечислений в бюджет, по сравнению с применяемыми сейчас налогами. Одновременно, можно ожидать, что снижение ставок по основным налогам, действующим в настоящее время, сделает неэффективным использование целого ряда схем ухода от налогообложения, что будет способствовать выходу из тени части «серой» экономики.

Высокая цена на сырье и энергию в сочетании с пониженными ставками налогов должны также способствовать повышению интереса хозяйствующих субъектов, присутствующих на российском рынке, к наукоемким технологиям и продуктам с низким удельным весом в цене товара сырья и энергии. Одновременно, в тех видах деятельности, в которых высокая материало- и энергоемкость неизбежны (металлургия, машиностроение и т.д.), должен значительно повыситься спрос на перспективные материало- и энергосберегающие технологии. В этой ситуации конкурентные преимущества на внешнем рынке получают отечественные наукоемкие продукты, а материало‑ и энергоемкие проигрывают.

Учитывая, что наиболее маткриало‑ и энергоемким является производство инвестиционных товаров, а также и без того высокий процент износа основных средств в российской экономике, следует:

-         дифференцировать налоговые ставки в зависимости, по крайней мере, от инвестиционного или потребительского характера товаров и услуг;

-         восстановить инвестиционную льготу (учитывать инвестиционные расходы как производственные при исчислении налога на прибыль) и ввести прогрессивную ставку по налогу на прибыль, пропорциональную степени износа основных средств предприятия (например, ставка налога на прибыль может быть равна половине степени износа основных средств предприятия, т.е. при 10 процентах износа ставка налога будет 5 процентов, при 50 процентах износа ставка налога — 25 процентов и т.д.).

Кроме того, для обеспечения равных конкурентных условий, по крайней мере на внутреннем рынке, для отечественных и зарубежных производителей материало- и энергоемких товаров, необходимо вводить соответствующие пошлины на импорт, учитывающие неравенство цен на ресурсы в России и за рубежом. При этом, учитывая  особую актуальность для России проблемы энергообеспечения, связанную с территориально-климатическими характеристиками нашей страны, поступления в бюджет по этим пошлинам, вероятно, было бы рационально целевым образом направлять на государственную поддержку развития материало- и энергосберегающие технологий.

Изложенные принципы изъятия природной ренты можно взять за основу и при разработке системы налогообложения естественных монополий, если принять, что их основные производственные мощности находятся в государственной собственности, а управление ими осуществляется коммерческими организациями.[3] Полнота изъятия в бюджет той части прибыли естественных монополий, которая обусловлена не их производственной деятельностью, а монопольным положением на рынке, позволит еще в большей степени снизить налоги на другие виды деятельности. Если же будет принято решение о введении «твердых» тарифов на услуги естественных монополий, то это также даст дополнительный положительный эффект повышения инвестиционной привлекательности России.