Журнал «Финансовый бизнес», № 1, 2003г.

Формирование бюджетной системы союзного государства

Чичелёв М.Е.

Контрольно-счетная палата Москвы

 

 

Более десяти лет прошло с момента распада Советского Союза. До настоящего времени как в обществе, так и среди специалистов нет однозначной оценки случившегося. При этом мало кто оспаривает необходимость реформирования существовавшей в тот момент государственной системы и тесно с ней связанной экономической модели, по которой развивалось общество. Основные разногласия тогда и сейчас проявляются, главным образом, в оценке направлений, методов, глубины и темпов реформирования. Одним из наиболее дискуссионных здесь являлся вопрос о соотношении выгод от экономической суверенности государства и от его членства в каких-либо межгосударственных союзах. Насколько государству будет выгодно (и выгодно ли вообще) связывать себя некими обязательствами перед третьими странами в обмен на обязательства этих стран перед ним?

В то время, как европейская интеграция высокими темпами развивается не только качественно, но и географически, страны бывшего СССР лишь «обозначили» попытку создания некоего союза в форме СНГ и чуть более успешного Российско‑Белорусского Союза. Динамика экономических показателей после 91 года практически всех бывших республик Советского Союза (опыт «ультрасуверенного» экономического развития), а также выбор наиболее развитых европейских стран в качестве приоритетного направления своего развития межгосударственную экономическую интеграцию, дают все больше оснований для рассмотрения вопроса о создании эффективного межгосударственного союза на территории бывшего СССР не только в теоретическом, но и практическом плане. Вероятность возникновения такого союза в последнее время заметно возрастает, особенно с приближением практической реализации таких значимых мероприятий по Российско‑Белорусскому Союзу, как переход на единую валюту.

Чтобы избежать повторения ситуации 91 года, когда в условиях дефицита времени по глобальным для государства вопросам, требовавшим крайне высокой степени проработки, принимались скоропалительные прямолинейные решения, представляется целесообразным уже сейчас начать поиск наиболее рациональной схемы будущего (пока гипотетического, но вполне вероятного) союзного государства. При этом не следует ориентироваться на особенности потенциальных стран‑союзниц, а формировать общие принципы такого союза, чтобы впоследствии, не нарушая этих принципов можно было бы дополнять союзный договор теми или иными нюансами, учитывая специфику каждого союзного государства.

Краеугольным камнем любого межгосударственного союзного договора, идет ли речь о федерации или конфедерации, является баланс централизации и децентрализации полномочий и обязательств по целому ряду направлений, в том числе в сфере экономики. При этом, практически все вопросы необходимо рассматривать для трех состояний государств‑участников: при вступлении в союз, в период нахождения в союзе и, что не менее важно, при выходе из союза. Если признать главной целью создания союза государств рост благосостояния граждан и улучшение иных факторов, характеризующих их жизненный уровень, то представляется логичным сначала разработать наиболее рациональную экономическую модель, под которую потом создать необходимую систему государственного управления.

Одно из наиболее значимых мест в экономике государства занимает бюджетная система, определяющая правила перераспределения финансовых потоков и обязательств между субъектами бюджетных отношений. Этот вопрос, по мнению автора, заслуживает особого рассмотрения.

Определяя принципы формирования бюджетной системы будущего союзного государства, следует попытаться избежать наиболее заметных недостатков советской и современной российской бюджетных систем. Так, например, жесткие вертикальные связи бюджетной системы СССР, обеспечивая хорошую управляемость из единого центра, снижали возможность оперативного учета многообразия особенностей экономической ситуации на местах. Бюджетная система современной России, являясь более гибкой, нуждается в сокращении встречных финансовых потоков и совершенствовании  распределения обязательств между бюджетами различных уровней.

Базовые принципы бюджетной системы союзного государства могут выглядеть следующим образом:

1.     Мандаты на финансирование функций государства и местного самоуправления должны распределяться между бюджетами различных уровней с учетом:

-   равномерного распределения между всеми резидентами этого бюджета[1] благ, предоставляемых за счет средств соответствующего бюджета;

-   возможности наиболее эффективного (максимальный объем благ на единицу затрат) решения задач соответствующего бюджета в пределах контингента его резидентов и соответствующей ему территории.

2.     Распределение источников доходов между бюджетами различных уровней должно осуществляться с учетом:

-   возможности органов власти соответствующего уровня максимально влиять на собираемость тех источников доходов, которые поступают в подконтрольный этим органам власти бюджет, и на формирование налоговых условий, наиболее благоприятных для резидентов соответствующего бюджета;

-    возможности максимального совмещения групп (пересечение множеств) резидентов‑плательщиков и резидентов‑получателей бюджета;

-   стабильность поступлений из источников доходов бюджета должна соответствовать допустимому риску недофинансирования мероприятий, осуществляемых за счет этого бюджета.

3.     С целью повышения надежности и ответственности за надлежащее функционирование систем жизнеобеспечения населения, мандаты на их финансирование должны быть закреплены за одним бюджетом (совместное финансирование бюджетами различных уровней не допускается), источники доходов которого имеют максимальную надежность.

4.     Учитывая, что на инвестиционную активность стабильность влияет не меньше, а зачастую и больше, чем уровень налоговой нагрузки, представляется целесообразным законодательно ограничить объем платежей в консолидированный бюджет налогоплательщиками. Такое ограничение может быть изменено исключительно в условиях чрезвычайного положения.

В настоящее время в России и большинстве других стран  структура бюджетной системы предусматривает последовательную «вложенность» нижестоящих субъектов в вышестоящие. Однако для реализации перечисленных принципов более предпочтительной, по мнению автора,  представляется структура, в которой наряду с последовательными существуют и параллельные связи, т.е. присутствуют субъекты равного статуса подчиненности. Графически такую структуру можно отобразить следующим образом:

Предлагаемая бюджетная система содержит параллельные (равные по статусу, но различные по функциональности) субъекты, а именно, — муниципальные и территориально‑экономические. Целесообразность такого решения обусловлена полным разделением задач этих формирований, что более подробно будет рассмотрено при дальнейшем изложении материала.

Расходы

Совокупность расходов бюджетов всех уровней можно разделить на пять основных групп:

1.     Финансирование мероприятий, обеспечивающих условия жизни населения на уровне, минимально гарантированном действующим законодательством союзного государства (расходы на обеспечение конституционных прав, в том числе расходы на системы жизнеобеспечения).

2.     Финансирование мероприятий, способствующих росту общественного продукта (расходы в интересах бизнеса).

3.     Финансирование мероприятий, обеспечивающих условия жизни населения на уровне, превышающем минимально гарантированный действующим законодательством союзного государства (расходы в интересах населения).

4.     Финансирование мероприятий, влияющих на эффективность решения задач, указанных в первых трех группах (расходы на инфраструктуру государственного сектора).

5.     Финансирование систем государственного управления.

В конституции государства, как правило, содержится изложение прав и свобод, которые гарантируются каждому гражданину вне зависимости от того, на какой части этого государства он проживает. Если Союзный Договор рассматривать в качестве аналога или основы Конституции союзного государства, было бы логично финансирование расходов на обеспечение соответствующих прав и свобод (расходы на обеспечение конституционных прав, в том числе расходы на системы жизнеобеспечения) закрепить за союзным бюджетом. Уровень таких расходов должен устанавливаться с учетом:

-       минимальных государственных социальных стандартов, определяющих расходы на здравоохранение, соцобеспечение, образование (в рамках обязательной программы), ЖКХ (в пределах социальной нормы), прочие направления, регламентированные в социальных стандартах;

-       расходов на финансирование систем защиты и безопасности (национальная оборона, правоохранительная система, судебная система, система предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, прочие системы защиты и безопасности);

-       расходов на государственное управление союзного уровня;

-       расходы на обеспечение гражданских прав (право на получение информации, право на участие в выборах, прочие гражданские права).

Нормативы финансирования по перечисленным направлениям должны определяться высшим законодательным органом союзного государства. Совокупность таких расходов является «конституционным минимумом». Его финансирование осуществляется в первоочередном порядке как в части текущих, так и капитальных расходов. В связи с этим следует по‑новому взглянуть на такой механизм финансового обеспечения функций государства, как внебюджетные фонды. Основной причиной их возникновения является стремление обеспечить более низкий уровень рисков по сравнению с иными направлениями расходования бюджетных средств. Однако, учитывая, что предлагаемая далее процедура формирования союзного бюджета обеспечивает максимальные гарантии его наполнения в требуемом объеме, представляется целесообразным включить расходы, закрепляемые в настоящее время за государственными внебюджетными фондами, в «конституционный минимум» и финансировать их непосредственно из союзного бюджета.

Целесообразность закрепления «конституционного минимума» за союзным бюджетом подтверждается еще и тем, что все остальные бюджеты, в силу экономического, демографического и климатического разнообразия территорий, им соответствующих, будут либо избыточны, либо не самодостаточны по собственным бюджетным ресурсам для обеспечения «конституционного минимума». В этом случае, система перераспределения средств между территориями была бы принципиально неизбежна.

В то же время, концентрация на союзном уровне всех обязательств государства по обеспечению конституционных прав граждан создает проблему эффективности управления соответствующими бюджетными средствами на местах. Решение может иметь несколько вариантов, наиболее рациональными из которых представляются следующие:

-         для управления средствами союзного бюджета, направляемыми на обеспечение «конституционного минимума», на местах создаются территориальные отделения союзных органов власти;

-         или права на управление союзными бюджетными средствами на обеспечение «конституционного минимума» делегируются на договорной основе органам местного самоуправления;

-         или госзаказ на управление союзными бюджетными средствами на обеспечение «конституционного минимума» размещается на конкурсной основе среди имеющих соответствующие лицензии коммерческих организаций.

В двух последних случаях ежегодный аудит союзным органом государственного финансового контроля обязателен. Если по результатам аудита были выявлены недостатки и нарушения в использовании целевых бюджетных средств, повлекшие невыполнение или ставящие под угрозу выполнение обязательств союзного бюджета, то управление передается на союзный уровень  до решения вопроса о выборе новой управляющей организации. Возможно, для этих целей следует предусмотреть институт «антикризисных бюджетных управляющих».

Из союзного бюджета также могут финансироваться и иные мероприятия, не являющиеся обязательными с позиции обеспечения конституционных прав граждан. При этом основным критерием отнесения таких мероприятий к союзной компетенции должен оставаться принцип равного выгодоприобретения всеми гражданами государства. В число направлений, соответствующих этому признаку, попадают фундаментальная наука, освоение космоса, государственная статистика и т.п.

Мероприятия по созданию и совершенствованию благоприятной бизнес‑среды (расходы в интересах бизнеса), вероятно, будут более эффективны, в случае их отраслевой ориентации. Поэтому расходы на улучшение условий ведения бизнеса было бы логично закрепить за бюджетом, большинство резидентов которого составляют юридические лица, участвующие в осуществлении одного или смежных видов финансово‑хозяйственной деятельности. Сформированные таким образом «территориально‑экономические» бюджеты, были бы оптимизированы под доминирующие отрасли и способствовали бы максимизации темпов развития этих отраслей в регионе. Наиболее типичными направлениями расходования средств бюджетов этого уровня могут быть:

-       развитие и содержание сети региональных и местных дорог;

-       создание, развитие и содержание региональных систем информационной поддержки бизнеса (информационно‑справочные системы, выставочная деятельность, и т.п.);

-       создание, развитие и содержание региональных систем защиты бизнеса (правовая и силовая защита);

-       целевая поддержка системы среднего и высшего профессионального образования в регионе в соответствии с имеющимися и планируемыми потребностями в квалифицированной рабочей силе на предприятиях региона;

-       приобретение прав на использование объектов интеллектуальной собственности для последующего предоставления их в безвозмездное пользование всем резидентам соответствующего бюджета;

-       финансирование или предоставление заемных бюджетных средств на льготных условиях в целях реализации проектов, имеющих особую значимость для экономики региона.

Что же касается мероприятий, осуществляемых с целью повышения комфортности проживания граждан (расходы в интересах населения), то следует признать, что их состав и значимость во многом определяются этнокультурными традициями и укладом жизни лиц, в интересах которых эти мероприятия осуществляются. Чем однородней этнокультурный состав группы выгодоприобретателей от реализации таких мероприятий, тем более эффективно можно использовать средства, направляемые на улучшение среды проживания членов группы. Если учесть, что в большинстве случаев границы подобных локальных социумов совпадают с границами одного или нескольких компактно расположенных населенных пунктов, то представляется целесообразным расходы на мероприятия, направленные на создание благоприятной среды проживания для населения, закрепить за местными (муниципальными) бюджетами. К таким расходам можно отнести:

-       развитие и содержание сети детских дошкольных учреждений;

-       развитие и содержание муниципальных учреждений социально‑культурного и спортивно‑оздоровительного назначения, в том числе детских;

-       участие в финансировании мероприятий и программ социально‑культурного и спортивно‑оздоровительного характера, осуществляемых в рамках муниципального образования или с его участием;

-       развитие и содержание систем, способствующих эффективному функционированию муниципального потребительского рынка;

-       финансирование или предоставление заемных бюджетных средств на льготных условиях в целях реализации проектов, имеющих особую значимость для развития муниципального потребительского рынка (в том числе рынка жилья);

-       благоустройство территории муниципального образования;

-       иные расходы, направленные на повышение комфортности проживания на территории муниципального образования.

Бюджет государства‑участника выполняет две основных функции, которые реализуются в зависимости от состояния государства‑участника. В течение переходных периодов (вступление или выход из союза, другое изменение статуса государства‑участника) из этого бюджета финансируются все связанные с этим процессом административно‑технические мероприятия. В иных случаях, средства этого бюджета расходуются на финансирование совместных программ по «межбюджетным» договорам, а также на субсидиарное покрытие недопоступлений в союзный бюджет обязательных отчислений из территориально‑экономических и муниципальных бюджетов.

Также как и в союзном, в государственных, территориально‑экономических и местных бюджетах должны присутствовать и соответствующие расходы на содержание органов представительной и исполнительной власти.

Доходы

В соответствии с принципом максимального совмещения групп резидентов‑плательщиков и резидентов‑получателей бюджета, а также, учитывая предложенное выше распределение мандатов на финансирование между уровнями бюджетов, представляется логичным закрепить:

-       за муниципальными бюджетами — платежи, взимаемые с физических лиц, юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на потребительском рынке, некоммерческих организаций, а также земельные платежи (налог, арендная плата, выручка от продажи) за земли, находящиеся в муниципальной собственности;

-       за территориально‑экономическими бюджетами — платежи, взимаемые с юридических лиц (кроме юридических лиц, осуществляющих платежи в муниципальные и союзный бюджеты);

-       за союзным бюджетом — платежи в бюджет, связанные с добычей, использованием и обращением природных ресурсов, за исключением земельных платежей в муниципальные бюджеты, платежи естественных монополий, налог на покупку валюты, а также акцизы на табачную и алкогольную продукцию.

Кроме того, в доходах бюджетов всех уровней должны быть предусмотрены доходы от собственности и безвозмездные перечисления.

Предполагается, что законодательным органом союза будут устанавливаться ограничения налоговых платежей в консолидированный бюджет для физических и юридических лиц (Nф% и Nю% соответственно), а также предельно допустимые ставки по имущественным платежам. Ограничения налоговых платежей должны выражаться в их доле от величины созданной добавленной стоимости для юридических лиц, а для физических лиц — доли от совокупного дохода, уменьшенного на величину прожиточного минимума. При этом налоги на приобретение валюты и на имущество для исчисления максимально допустимых платежей в бюджет не учитываются.

Данные ограничения должны способствовать стабилизации в цене товара или услуги доли обязательных платежей в бюджет. Это позволит хозяйствующим субъектам повысить прогнозируемость будущих затрат при осуществлении своей деятельности и, как следствие, будет способствовать снижению стоимости товара на величину ранее применяемого хеджирования рисков, связанных с изменением налоговой нагрузки. Предполагается также, что такие ограничения послужат дополнительным стимулом для увеличения числа долгосрочных инвестиционных проектов.

Законодательное ограничение по налоговым платежам в бюджет дает право резиденту любого территориально‑экономического или муниципального бюджета незамедлительно приостанавливать такие платежи в случае превышения установленного предела. Столь жесткая защита налогоплательщиков в сочетании с принципом «один налог — один бюджет» дает возможность полностью передать право установления ставок налоговых платежей в органы власти муниципальных и территориально‑экономических образований. Это позволит более эффективно использовать структуру налоговой нагрузки для проведения той или иной бюджетной и экономической или социальной политики на соответствующих территориях.

Отнесение бюджетных обременений естественных монополистов, а также добывающих и генерирующих компаний исключительно к компетенции союзного уровня, как представляется, будет способствовать более эффективному проведению государством экономической политики. Как известно, сырье, энергоресурсы и услуги естественных монополий являются одними из основных компонентов ценообразования инвестиционных и конечных товаров и услуг. Поэтому, если государство будет иметь рычаги влияния на цены этих компонентов, оно получит возможность эффективного управления общим уровнем цен в стране. В сочетании с разумной кредитно‑денежной политикой и варьированием ставки налога на покупку валюты, это позволит более эффективно управлять инфляцией и общими темпами роста экономики. Одновременно можно ожидать, что подобная государственная стабилизация цен на энергию, ресурсы и услуги естественных монополий, послужит дополнительным стимулом для активизации иностранных инвестиций в создание на территории союза филиалов иностранных компаний, а также будет способствовать укреплению национальной валюты.

Обеспечение поступления необходимого объема средств в союзный бюджет и тотальный контроль государства над ценами на ресурсы, энергию и услуги естественных монополий, безусловно, могут быть достигнуты полной национализацией соответствующих отраслей. Однако ценой за столь «простое» решение будет абсолютное отсутствие внутриотраслевой конкуренции, что, в подавляющем большинстве случаев, отрицательно сказывается на эффективности затрат на производство и реализацию продукции.

Если не передавать в полное ведение государства естественные монополии и сферы деятельности, связанные с природными ресурсами, то наиболее целесообразным представляется установить в отношении них особый режим налогообложения и регулирования тарифов и цен, а именно:

-         верхние пределы цен и тарифов на продукцию и услуги в этих отраслях при реализации на территории союза устанавливаются союзными законами, по представлению органа исполнительной власти союза;

-         экспортные операции облагаются таможенными пошлинами, пропорциональными разнице между мировыми и внутренними ценами с коэффициентом несколько больше или меньше единицы (в зависимости от складывающейся экономической ситуации на внутреннем и внешнем рынках);

-         все налоговые платежи, заменяются единым акцизным платежом, устанавливаемым в лицензии генерирующей, добывающей или эксплуатирующей компании, при этом:

-     лицензии предоставляются по результатам конкурса, основным критерием которого является величина акцизного платежа, заявленного конкурсантом;

-     обязательными условиями лицензии являются годовой объем выработки или предоставления услуг, полнота освоения месторождения (для добывающих компаний), экологические требования, предоставление гарантий по обязательствам лицензиата;

-     при увеличении/снижении  верхних пределов цен (тарифов), величина акциза увеличивается/снижается на величину прироста/снижения цен (тарифов);

-     при изменении общего уровня цен в стране (союзе), величина средств, остающихся у компании после уплаты акциза, изменяется пропорционально значению инфляции. Корректировка величины акциза осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти ежеквартально.

Во избежание конфликтных ситуаций между бюджетами различных уровней, следует на законодательном уровне установить, что земельные участки, используемые для осуществления указанных видов деятельности, должны находиться исключительно в союзной собственности.

Кроме того, в отношении естественных монополий представляется целесообразным использовать схему, при которой основные производственные мощности находятся в государственной собственности, а управление ими осуществляется коммерческими организациями.[2] Размещение госзаказа на управление в секторах естественных монополий должно осуществляться аналогично тому, как это предложено для деятельности, связанной с природными ресурсами.

Однако указанных платежей может оказаться недостаточно для покрытия потребностей в финансировании «конституционного минимума» из союзного бюджета в полном объеме. Поэтому, недостаток финансирования должен быть компенсирован консолидацией в союзный бюджет части доходов региональных и местных бюджетов. Законодательное закрепление приоритетности таких отчислений в союзный бюджет перед иными расходами региональных и местных бюджетов, позволит обеспечить максимальные гарантии по наполнению союзного бюджета в необходимом объеме. Этим обеспечивается соответствие рисков недопоступления средств в бюджет и недофинансирования мероприятий, закрепленных за союзным бюджетом, при минимальном уровне этих рисков. Основная доля бюджетных рисков распределяется по региональным и местным бюджетам. Единый норматив субсидиарных перечислений из территориально‑экономических и местных бюджетов (k_с%) для покрытия дефицита собственных доходов союзного бюджета на финансирование «конституционного минимума» устанавливается пропорционально валовым продуктам, созданным резидентами территориально‑экономических и местных бюджетов, и совокупного дохода граждан, являющихся резидентами местных бюджетов. При определении ставок налоговых платежей на очередной год органы власти территориально‑экономических и муниципальных образований должны исходить из обязательности формирования бюджетов своего уровня в объеме, достаточном для осуществления необходимых перечислений в союзный бюджет. В случае нарушения данного требования вводится внешнее управление соответствующего бюджета уполномоченным органом государства‑участника союза до полного погашения образовавшейся задолженности, а недостающие средства компенсируются из бюджета государства‑участника в порядке субсидиарной ответственности.

Такая схема организации наполнения бюджетов, также как и существующая в современной России, предполагает наличие межбюджетных финансовых потоков. Однако, что принципиально, субсидирование происходит не «сверху вниз», а наоборот — «снизу вверх».

Формирование доходной части бюджета государства‑участника должно осуществляться субсидиарным методом из региональных и муниципальных бюджетов, а также за счет доходов от активов, находящихся в собственности государства‑участника. Единый норматив перечислений средств из муниципальных и региональных бюджетов в бюджет государства‑участника (k_г%) устанавливается органом управления этого государства‑участника. В свою очередь, перечисления из бюджетов государств‑участников в союзный бюджет для софинансирования прочих расходов осуществляются по единому нормативу (m_с%), устанавливаемому органом управления союза и применяемым относительно суммы валового продукта, созданного на территории государства‑участника, и совокупного дохода граждан, проживающих на его территории.

Учитывая, что при софинансировании из двух и более бюджетов, риски недопоступления средств в эти бюджеты переносятся на совместные мероприятия, становится ясно, что системы жизнеобеспечения должны финансироваться исключительно из союзного бюджета, имеющего максимальные гарантии достаточности его наполнения. Иные мероприятия, в результатах которых заинтересованы резиденты бюджетов различных уровней, вполне могут иметь совместное финансирование. При этом, во избежание конфликтных ситуаций, представляется целесообразным по каждому такому мероприятию заключать отдельный «межбюджетный» договор, в котором бы четко указывались условия и процедура совместного финансирования, условия и права использования результатов мероприятия резидентами каждого уровня, а также штрафные санкции за нарушение одной из сторон условий договора.

Дополнительные штрихи

Четкое разделение мандатов на финансирование и доходных источников между  бюджетами различных уровней упрощает управление бюджетными средствами, контроль и оценку эффективности их формирования и расходования. Прозрачность системы оценки управления бюджетом повышает ответственность властей за качество своей работы. В значительной степени способствовать этому процессу может разработка и утверждение на законодательном уровне специального аудиторского стандарта, обязательного к использованию не только органами государственного финансового контроля, но и негосударственными аудиторскими фирмами, которые могут привлекаться на договорной основе для участия во внешних проверках бюджетов.

Предложенной бюджетной системе соответствует следующая схема организации финансовых потоков:

 

Такая система формирования доходов и распределение расходных полномочий бюджетов различных уровней позволит:

-         гарантировать консолидацию на союзном уровне объема средств, необходимого для обеспечения основных прав граждан («конституционного минимума»);

-         более полно учитывать территориально‑экономические и территориально‑социальные особенности субсоюзных бюджетов и осуществлять более эффективную бюджетную политику в интересах резидентов этих бюджетов;

-         более интенсивно, допуская повышенные риски, искать эффективные решения по стимулированию роста экономики на территориальных уровнях;

-         более полно учитывать социальные и этнокультурные потребности каждого муниципального образования без ущемления аналогичных интересов соседствующих муниципальных образований.

Переход от национально‑исторического принципа регионального деления к принципу экономической целесообразности при формировании бюджетной системы союзного государства может существенно ослабить сепаратистские тенденции в ряде регионов стран – потенциальных участников союза. В то же время сохранение этнокультурных связей, исторически сложившихся на территориях уже существующих «национальных» регионов, вполне могут быть сохранены путем создания некоммерческих организаций в форме различных союзов и ассоциаций муниципальных образований, основной задачей которых было бы сохранение и развитие национальной культуры.

В соответствие с социальным характером задач муниципального бюджета, представительный орган местного самоуправления должен, как и сейчас, формироваться из представителей населения муниципального образования.

Учитывая, что управление средствами территориально‑экономического бюджета должно осуществляться в интересах бизнеса, законодательные собрания этих образований, вероятно, были бы более профессиональны при формировании из резидентов этих бюджетов, т.е. из представителей юридических лиц. Поэтому, было бы целесообразно рассмотреть возможность избрания представительных органов власти территориально‑экономических образований от «отраслевых гильдий» по квотам, пропорциональным объему создаваемого каждой гильдией валового регионального продукта. Одновременно такая процедура комплектования одного из органов власти могла бы в значительной степени способствовать решению проблемы участия бизнеса в управлении государством цивилизованным способом.

Законодательные органы государств‑участников представляется целесообразным формировать двухпалатными: нижняя палата — из представителей муниципальных образований, верхняя — из представителей территориально‑экономических образований. Квоты представительства должны определяться в нижней палате пропорционально количеству граждан, проживающих на территории муниципального образования, а в верхней — по объему валового продукта, создаваемого юридическими лицами, являющимися резидентами соответствующего территориально‑экономического бюджета. При этом, учитывая приоритет интересов физических лиц над юридическими, следует установить, что квалифицированное большинство нижней палаты может преодолевать вето верхней палаты.

Аналогично должен формироваться и союзный парламент, где представительские квоты в нижней палате будут выделяться пропорционально населению государства‑участника, а в верхней палате — пропорционально создаваемому в государстве‑участнике валовому продукту, включая стоимость добытых природных ресурсов. Такое представительство государств‑участников в органах управления союзного государства можно рассматривать в качестве некоего механизма обмена результатов труда и природных ресурсов, передаваемых каждым из государств‑участников в союзный бюджет, на степень влияния этих государств на принятие решений союзными органами власти.

Предложенная схема бюджетной системы, направлена на решение лишь одного из целого комплекса экономических вопросов, которые должны быть разрешены при формировании нового союзного государства. Тем не менее, данная бюджетная система, отличающаяся сочетанием высокого уровня защищенности конституционных прав граждан и широкими экономическими полномочиями государств‑участников, территориально‑экономических и муниципальных образований, может рассматриваться в качестве одного из элементов возможных форм интеграции в единый межгосударственный союз России с другими государствами. Кроме того, часть предложенных решений может быть использована и для совершенствования бюджетной системы Российской Федерации.

 

 

 

 

ПРИЛОЖЕНИЕ

Алгоритм определения основных характеристик бюджетов

 

Комментарии к Алгоритму

Объем перечисления из территориально‑экономических и муниципальных бюджетов в союзный бюджет в обеспечение потребностей финансирования «конституционного минимума» (п.7 Алгоритма) определяется вне зависимости от того, сколько средств после этого перечисления останется в распоряжении региональных и муниципальных бюджетов. При определении ставок налоговых платежей на очередной год власти территориально‑экономических и муниципальных образований должны исходить из обязательности формирования бюджетов своего уровня в объеме, достаточном для осуществления необходимых перечислений в союзный бюджет.

Обязательные платежи в бюджет государства‑участника имеют приоритет ниже, чем платежи в союзный бюджет, но выше, чем иные платежи из территориально‑экономических и местных бюджетов. Санкции за неисполнение этих платежей аналогичны применяемым в отношении платежей в союзный бюджет.

Распределение объемов платежей в союзный бюджет и бюджет государства‑участника осуществляется пропорционально объему продукта (дохода) созданного (полученного) резидентами соответствующих территориально‑экономических и муниципальных бюджетов (п.п.7, 8 Алгоритма). Эти перечисления представляют своего рода «налог на вмененный доход бюджета», который территориально‑экономические и муниципальные бюджеты «платят» в союзный бюджет и бюджет государства‑участника.

Обязательные платежи из бюджета государства‑участника в союзный бюджет (субсидиарные или для совместного финансирования) также имеют приоритет перед иными расходами государства‑участника.

В случае, если собственных доходов союзного бюджета оказывается достаточно для финансирования «конституционного минимума», перечисления из территориально‑экономических и муниципальных бюджетов в союзный бюджет не осуществляются. Если собственных доходов союзного бюджета оказывается достаточно для финансирования всех расходов союзного бюджета, перечисления из бюджетов государств‑участников в союзный бюджет также не осуществляются.

В целях упрощения Алгоритма, в нем не рассматриваются процедуры привлечения заемных средств и погашения долговых обязательств, т.к. они не предполагают каких‑либо принципиальных отличий от ныне существующих.