Журнал «Финансы» № 9, 2007 г.

Правовое обеспечение реализации приоритетных национальных проектов

Реализация приоритетных национальных проектов (далее – ПНП) зачастую является одной из главных тем выпусков новостей различных средств массовой информации, благодаря чему об их существовании знает большая доля населения страны. И, скорее всего, многие люди, интересующиеся экономикой и политикой, смогут хотя бы в общих чертах рассказать, в чём состоит суть каждого проекта. Это не удивительно, поскольку проблемы, на решение которых ориентированы ПНП, действительно близки большинству жителей. Вместе с тем, при такой, казалось бы, полной информированности обращает на себя внимание ряд вопросов, касающихся регламентации процесса реализации ПНП.

На сегодняшний день российское законодательство не содержит определения такого понятия, как «приоритетный национальный проект». Последние изменения, внесённые в Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ), также не затронули тему ПНП. В Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации» отдельные коды для учёта средств, направляемых в рамках финансирования ПНП, отсутствуют, в федеральных законах о федеральном бюджете не указан хотя бы даже общий объём средств, направляемый на реализацию каждого проекта.

Вместе с тем как на федеральном, так и на региональном уровне существует определённый порядок разработки и утверждения целевых программ, которые, как правило, имеют более узкую цель, чем ПНП. Целевые программы утверждаются отдельными нормативными документами, для них предусмотрены индивидуальные коды целевых статей расходов, сдача промежуточных и итоговых отчётов о финансировании и выполнении.

Согласно информации сайта «Приоритетные национальные проекты» www.rost.ru, основными документами, регламентирующими реализацию ПНП, являются решения Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (далее – Совет), который в соответствии с Положением, утверждённым Указом Президента РФ от 21.10.2005 № 1226 является совещательным органом при Президенте РФ. Так, решениями президиума Совета утверждены Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта «Здоровье» (протокол № 2 от 21.12.2005), которые содержат сведения как о финансировании, так и о достижении натуральных показателей в рамках ПНП.

Аналогичными документами утверждены направления, мероприятия и параметры по остальным ПНП. Кроме того, решениями президиума Совета одобрены Направления, основные мероприятия и параметры приоритетных национальных проектов на 2007 год (например, протокол № 16 от 21.02.2007 по ПНП «Здоровье»). Вместе с тем расходные обязательства Российской Федерации в соответствии со статьёй 84 Бюджетного кодекса РФ возникают только в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, заключения Российской Федерацией или от имени Российской Федерации договоров (соглашений). Решения совещательного органа в данный перечень документов, являющихся основаниями для возникновения расходных обязательств, не входят. Приведённые на вышеуказанном сайте в разделах «Основные документы» по каждому ПНП федеральные законы, постановления Правительства РФ и иные нормативные правовые акты регламентируют отдельные, частные вопросы в сферах здравоохранения, образования, обеспечения жильём и сельского хозяйства и не являются обобщающими для каждого ПНП.

Таким образом, возникает ситуация, когда более мелкий вопрос – целевые программы – регламентируется гораздо чётче, чем более крупный – национальные проекты.

Представляется целесообразным выделить два возможных варианта формирования ПНП. При первом варианте ПНП представляет собой по сути масштабную целевую программу с включением в себя либо специально разработанных подпрограмм, либо отдельных целевых программ, принятых до начала его разработки. Порядок формирования ПНП может быть аналогичным установленному постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.95 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» Порядку разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее – Порядок) с утверждением в виде приложений к нему форм отчётности, представляемой государственным заказчиком-координатором ПНП.

Такие формы должны включать как информацию о финансировании расходов с разбивкой по годам реализации и источникам финансирования, так и информацию о достижении ожидаемых результатов. В качестве приложений к отчёту о реализации ПНП в целом могут предусматриваться отчёты о выполнении входящих в него программ, предусматривающие, в том числе, информацию о проведении конкретных мероприятий, предусмотренных в данных программах.

При этом каждый проект целесообразно утверждать отдельным нормативным правовым актом с обязательным наличием в нём паспорта, где указываются цель проекта, перечень входящих в него подпрограмм, координатор проекта, соисполнители – ведомства, выступающие государственными заказчиками-координаторами по входящим в проект программам, общий объём финансирования в разрезе целевых программ с разбивкой по годам, ожидаемые конечные результаты реализации в измеряемой форме и иные сведения аналогично форме Паспорта федеральной (межгосударственной) целевой программы (приложение 2 к Порядку). При этом ожидаемые результаты входящих в проект программ должны являться детализацией результатов, заявленных в ПНП. В случае, если в проект включаются уже действующие программы, целесообразно признавать утратившими силу акты, которыми они принимались, а соответствующие программы включать отдельными блоками в документ, которым утверждается ПНП. При этом для всех программ, входящих в ПНП, должны соблюдаться требования Порядка.

При втором варианте ПНП представляет собой простой перечень мероприятий, выполнение которых характеризуется измеримыми показателями, с указанием потребности в финансировании с разбивкой по годам. В таком случае ПНП будет выступать документом, детализирующим прогноз социально-экономического развития РФ, и может утверждаться в виде приложения к нему, а конкретные финансовые параметры на соответствующий год будут утверждаться федеральными законами о федеральном бюджете.

При формировании ПНП согласно первому варианту целесообразно присваивать ему соответствующие коды бюджетной классификации аналогично федеральным целевым программам. Например, код целевой статьи 100 90 00 мог бы объединять все расходы на финансирование всех ПНП. Коды 100 91-94 00 могли бы быть присвоены каждому из национальных проектов. Последние две цифры кода могут соответствовать программам, входящим в проект.

При формировании ПНП согласно второму варианту представляется целесообразным формировать по каждому ПНП отдельное приложение к федеральному закону о федеральном бюджете и, соответственно, к федеральному закону об исполнении федерального бюджета с указанием кодов расходов, по которым предполагается осуществлять или осуществлялось финансирование ПНП, либо сводное приложение о расходах на реализацию национальных проектов.

Подобная практика существует, например, в Московской области. Статьёй 93 Закона Московской области от 25.10.2006 № 190/2006-ОЗ «О бюджете Московской области на 2007 год» предусмотрено следующее: «1. Установить, что в расходах бюджета Московской области на 2007 год предусматриваются соответствующие средства на реализацию приоритетных национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие АПК» на территории Московской области согласно приложению 9 к настоящему Закону. 2. Утвердить, что расходы, предусмотренные частью первой настоящей статьи, финансируются за счет средств бюджета Московской области на 2007 год в сумме 2 366 230 тыс. рублей. 3. Учесть, что расходы, предусмотренные частью первой настоящей статьи, финансируются за счет средств, перечисляемых из федерального бюджета, в сумме 1 003 523 тыс. рублей и внебюджетных источников в сумме 1 001 120 тыс. рублей.». В самом приложении 9 информация представлена следующим образом: по каждому национальному проекту указаны разделы, по которым финансируются расходы, связанные с реализацией ПНП, с отражением как общей суммы финансирования, так и в разрезе источников (средства бюджета Московской области, средства федерального бюджета, средства кредитов банков и иных кредитных организаций, предоставляемые под государственные гарантии Московской области, средства исполнителей мероприятий областной целевой программы за счёт привлечения средств коммерческих кредитов). При этом в рамках каждого раздела указаны направления расходов, такие, как например, «Денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам «Скорой медицинской помощи», «Реализация мероприятий по обеспечению доступным жильем молодых специалистов на селе» и др.

В Законе Красноярского края от 08.12.2006 № 1 «О краевом бюджете на 2007 год» аналогичного приложения по расходам на реализацию национальных проектов нет, однако, например, в приложении 4 «Перечень целевых статей и видов расходов функциональной классификации расходов краевого бюджета на 2007 год, вводимых дополнительно к перечню целевых статей и видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации» к данному Закону предусмотрена целевая статья 819 00 00 «Реализация соглашения между Министерством образования и науки Российской Федерации и Красноярским краем по приоритетному национальному проекту «Образование», вид расходов 987 «Расходы на софинансирование национального проекта «Здоровье» (расходы по данному виду финансируются в рамках целевой статьи 470 00 00 «Больницы, клиники, госпитали, медико-санитарные части» и 485 00 00 «Реализация государственных функций в области здравоохранения, спорта и туризма»).

В Законе города Москвы от 22.11.2006 № 58 «О бюджете города Москвы на 2007 год» порядок финансирования расходов, связанных с участием города Москвы в реализации национальных проектов Российской Федерации приведён в общем виде в статье 35, согласно которой «в 2007 году финансирование расходов, связанных с реализацией на территории города Москвы национальных проектов Российской Федерации, осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных настоящим Законом, а также средств, поступающих в бюджет города Москвы из федерального бюджета, в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации. Правительство Москвы имеет право определять объемы и порядок расходования бюджетных средств на цели, указанные в части 1 настоящей статьи, с внесением соответствующих изменений в бюджетные показатели, предусмотренные настоящим Законом».

Вместе с тем представляется, что в любом случае процесс формирования, утверждения и реализации приоритетных национальных проектов, так же, как и целевых программ, которые могут выступать частью ПНП, заслуживает более подробного отражения в Бюджетном кодексе РФ с учётом того, что согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, утверждённой постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования является одним из основных направлений реформирования бюджетного процесса.

Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ содержит только статью 179 «Долгосрочные целевые программы», в которой не раскрывается общее понятие целевой программы как таковой и не указывается критерий, по которому программы относятся к долгосрочным. Редакцией Бюджетного кодекса РФ, вступающей в силу с 01.01.2008, предусмотрено, что сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке, а нормативными правовыми актами этих органов устанавливается порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации.

Вместе с тем действующий Порядок вообще не предусматривает разделения программ на долгосрочные и иные, хотя, например, в городе Москве в соответствии с п.2 ст.1 Закона города Москвы от 11.07.2001 № 34 «О государственных целевых программах в городе Москве» к долгосрочным отнесены программы со сроком реализации от трёх до пяти лет, а к среднесрочным – от одного года до трёх лет. Однако Порядок разработки, утверждения, финансирования и контроля за ходом реализации городских целевых программ в городе Москве, утверждённый постановлением Правительства Москвы от 17.01.2006 № 33-ПП, распространяется только на среднесрочные программы.

Статьёй 29 Бюджетного кодекса РФ утверждён принцип единства бюджетной системы РФ, который подразумевает, в частности, единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений.

В отсутствие базовых требований к формированию и утверждению целевых программ, единой методики отражения в бюджетах субъектов РФ средств, направляемых на реализацию приоритетных национальных проектов, а также нормативных правовых актов, обобщающих информацию об источниках финансирования и направлениях расходования средств, выделяемых на ПНП, соблюдение данного принципа, а также проведение разного рода анализов, межрегиональных сравнений и осуществление контроля за ходом реализации ПНП в полной мере не представляется возможным.

Устранению данного «пробела» могло бы способствовать утверждение в Бюджетном кодексе РФ базовых норм, определяющих понятия «приоритетный национальный проект», «целевая программа» и принятие в форме постановления Правительства РФ Порядка разработки и реализации приоритетных национальных проектов, аналогичного Порядку разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.