Журнал «Учет и контроль» № 2, 2007 г .
О некоторых вопросах применения бюджетной классификации в аналитической
работе
Контрольно-счетная
палата Москвы
Одним из принципов бюджетной системы, установленных статьей 28 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК), является принцип гласности. Его смысл раскрывается в статье 36 БК: в частности, он означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления. В городе Москве требование о публикации соблюдается путем издания законов о бюджете города Москвы в журнале «Вестник Мэра и Правительства Москвы». Кроме того, их можно найти в широко распространенных правовых базах и на сайте Московской городской Думы.
Вместе с тем представляется важным следующий вопрос: насколько содержательную информацию о доходах и расходах бюджета могут получить из данных законов простые граждане, в том числе не имеющие экономического образования. Ведь если «понятность» содержания закона не обеспечивается в полной мере для широких слоев населения, соблюдение принципа гласности наполовину теряет смысл.
Что касается доходной части бюджета, то отражение в ней доходов по видам не вызывает вопросов и неясностей. Однако с точки зрения граждан более интересной представляется расходная часть. Ее прозрачность зависит, в первую очередь, от принятой бюджетной классификации.
В Концепции реформирования бюджетного процесса в
Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной Постановлением Правительства
РФ от 22 мая
Представляется, что одним из направлений повышения прозрачности должна была стать конкретизация расходов, то есть уход от таких формулировок в названиях кодов функциональной классификации (далее – ФКР), как «прочие», «другие», «иные» расходы бюджета. К таким в «дореформенной» классификации можно было отнести, например, подразделы ФКР 3004 «Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам», 0805 «Прочие мероприятия в области сельского хозяйства», 1407 «Прочие расходы в области образования» и др. (в среднем 3-4 процента в бюджете города Москвы); целевые статьи 515 «Прочие расходы, не отнесенные к другим целевым статьям» (около 3 процентов), 312 «Прочие расходы на жилищно-коммунальное хозяйство субъектов РФ» (менее 1 процента) и др.; отдельные виды расходов, например, 397 «Прочие расходы, не отнесенные к другим видам расходов» (около 20 процентов, в сочетании с целевой статьей 515 – около 3 процентов).
В новой бюджетной классификации количество разделов ФКР было сокращено более чем в 2 раза – с 28 до 11. В разряд подразделов ушли такие группы расходов, как расходы на судебную систему, международные отношения, науку, сельское хозяйство, транспорт, связь и информатику, обслуживание государственного и муниципального долга, а расходы целевых бюджетных фондов были перемещены на уровень целевых статей. Вместе с тем в каждом разделе ФКР появился подраздел «Другие вопросы…». В бюджете города Москвы на 2007 год (Закон города Москвы от 22.11.2006 № 58 «О бюджете города Москвы на 2007 год») на эти подразделы в сумме приходится более 20 процентов всех расходов бюджета. В данных подразделах учитываются расходы на функционирование органов власти и подведомственных учреждений, часть расходов на городские целевые программы, расходы инвестиционного характера и др.
Значительно расширился перечень целевых статей. Казалось бы, замена трехзначного кода на семизначный позволит полностью избавиться от неопределенности уже на этом уровне функциональной классификации, даже несмотря на подразделы «Другие вопросы…», с учетом прав органов власти субъектов РФ детализировать статьи в зависимости от специфики того или иного региона. Однако и среди целевых статей расходов остались такие, как, например, 0929900 «Другие расходы по реализации государственных функций, связанных с общегосударственным управлением», которая иногда детализируется статьей 0929999 «Иные расходы по реализации государственных функций, связанных с общегосударственным управлением» и видом расходов 216 «Выполнение других обязательств государства». К статьям такого рода можно отнести и статью 3409900 «Другие расходы по реализации государственных функций в области национальной экономики» в сочетании с тем же видом расходов – 216, и ряд других статей.
Для определения сущности расходов по таким статьям вид расходов имеет большое значение, но, как уже отмечалось выше, не всегда даже он помогает понять содержание. Например, когда статья 4859900 «Другие расходы по реализации государственных функций в области здравоохранения, спорта и туризма» детализируется видом расходов 327 «Обеспечение деятельности подведомственных учреждений», еще можно понять, на что истрачены деньги. Но если применяется вид расходов 455 «Мероприятия в области здравоохранения, спорта и физической культуры, туризма», представить, какие конкретно расходы имеются в виду, становится затруднительным. Примером аналогичного сочетания целевой статьи (далее – ЦСР) и вида расходов (далее – ВР) могут быть также ЦСР 4509900 «Другие мероприятия в сфере культуры, кинематографии и средств массовой информации» и ВР «Государственная поддержка в сфере культуры, кинематографии и средств массовой информации», ЦСР 5149900 «Другие расходы по реализации государственных функций в области социальной политики» и ВР 482 «Мероприятия в области социальной политики». Применение же вида расходов 216 «Выполнение других обязательств государства» даже в сочетании с достаточно четко поименованными целевыми статьями может указывать лишь на то, что данные расходы не подходят под специфику других видов расходов, но не конкретизирует их смысл. Помощь в понимании содержания статей могут оказать Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (последний вариант указаний был утвержден приказом Министерства финансов от 08.12.2006 № 168н), однако в последнее время в Указания либо часто вносятся изменения, либо принимаются новые приказы взамен ранее утвержденных. Вместе с тем даже при наличии данного документа «под рукой» у обычного гражданина, не являющегося специалистом в области бюджетной системы, поиск соответствующих разъяснений потребует дополнительных затрат времени. Хотя в относительном выражении к общей сумме расходов бюджета объемы таких не вполне четко определенных расходов и невелики, но, тем не менее, это – миллионы рублей.
Несмотря на приведенные выше примеры целевых статей, названия которых не достаточно четко отражают сущность расходов, к положительным моментам новой бюджетной классификации можно отнести, тем не менее, некоторое уточнение целевой направленности расходов на данном уровне функциональной классификации. Это касается, например, расходов на информатику, которые ранее были представлены в бюджете одной целевой статьей 371 «Государственная поддержка информационного обеспечения». Теперь же в составе ЦСР 3300000 «Информационные технологии и связь» выделяются три целевые статьи: 3300100 «Телекоммуникационные услуги», 3300200 «Эксплуатация информационных систем и ресурсов» и 3300300 «Приобретение техники, оборудования и программных продуктов». Но более ярким примером является присвоение кодов ЦСР целевым программам, что значительно упростило идентификацию соответствующих средств в бюджете.
Одним из главных изменений в классификации является распределение расходов на содержание органов власти по отраслевым подразделам ФКР, которое имеет как положительные, так и отрицательные последствия с точки зрения повышения прозрачности. С одной стороны, «плюсом» является то, что теперь видно, сколько в каждой отрасли тратится на функционирование соответствующих ведомств (хотя по каждому ведомству в отдельности это было видно и прежде). С другой – если раньше любой желающий, открыв закон, мог увидеть общую сумму расходов на государственное управление и путем простейшего арифметического расчета определить ее долю в расходах бюджета, теперь такой показатель надо «собирать» почти по всем разделам. Кроме того, в «дореформенной» классификации отдельно выделялись виды расходов 027 «Денежное содержание аппарата» и 029 «Расходы на содержание аппарата», которые в настоящее время отражаются общей суммой по ВР 005 «Центральный аппарат» или 006 «Территориальные органы».
Помимо вышеизложенного, возник ряд вопросов, имеющих принципиальное значение для специалистов, работающих с бюджетом, в частности, сотрудников контрольных органов и аналитических подразделений. Так, представляется не вполне обоснованной практика, когда целевая статья с одним и тем же номером в разные годы имеет разное содержание. Хотя это и единичные случаи, тем не менее, вызывает сомнение необходимость их появления. Например, по целевой статье 5224400 в бюджете на 2005 год (Закон города Москвы от 15.12.2004 № 85 «О бюджете города Москвы на 2005 год») финансировалась «Программа подготовки к празднованию годовщины Победы в Великой Отечественной войне», а в бюджете на 2007 год – «Мероприятия по проведению в городе Москве Года ребенка». Стоит при этом отметить, что ни то, ни другое не является городской целевой программой, хотя ЦСР 5220000 предназначена для реализации таких программ. В 2006 году (Закон города Москвы от 09.11.2005 № 56 «О бюджете города Москвы на 2006 год») по ЦСР 0921400 осуществлялось «Финансирование мероприятий по подготовке к празднованию 65-ой годовщины контрнаступления в битве под Москвой», а в 2007 году – «Расходы, связанные с освобождением гражданами жилых помещений в связи с их изъятием для государственных нужд».
Некоторые сложности технического характера создает отсутствие единообразия в детализации целевых статей по уровням. Например, ЦСР 3510200 детализируется статьями 3510201-3510213, а ЦСР 5050130 – статьями 5050131-5050133, то есть если в первом случае последний уровень детализации определяется двумя знаками, то во втором – одним.
Таким образом, совершенствование бюджетной классификации и с точки зрения принципов построения, и с точки зрения содержания ее элементов является важным звеном в повышении прозрачности процесса расходования финансовых ресурсов государства и будет способствовать более четкому пониманию того результата, на достижение которого ориентировано использование бюджетных средств.
