Журнал «Финансы» № 2, 2007 г.

О порядке формирования и использования средств Дорожного фонда США

В настоящее время вновь поднимается вопрос о необходимости восстановления дорожных фондов как финансовой базы для обеспечения развития дорожного хозяйства. В связи с этим представляет интерес анализ опыта использования такой формы финансирования расходов в других странах. Одним из примеров являются Соединённые Штаты Америки, где соответствующий фонд существует с 1956 года. Хотя бюджетная система США значительно отличается от российской, отдельные моменты функционирования американского дорожного фонда заслуживают рассмотрения для исследования возможности применения таких фондов в РФ[1].

Дорожный фонд США (The Highway Trust Fund – HTF, далее - Фонд) был учреждён в соответствии с Актом о дорожных поступлениях 1956 года (the Highway Revenue Act of 1956) для обеспечения надёжными источниками финансирования системы автомобильных дорог, связывающих между собой отдельные штаты. Хотя изначально фонд создавался для поддержки строительства таких дорог, за его счёт в настоящее время реализуется широкий круг проектов, связанных с развитием транспорта, с учётом изменяющихся потребностей страны. Благодаря Фонду обеспечивается финансирование строительства, содержания и модернизации национальной системы дорог и транспортной системы. Его средства расходуются также на программы, связанные с обеспечением безопасности, в целях сокращения числа погибших в ДТП и уменьшения имущественного ущерба от аварий.

В соответствии с законодательством Фонд формируется в основном за счёт акцизов на моторное топливо, шины, налоги на пользование дорогами. Обслуживание Фонда производится Казначейством. Свободные средства Фонда требуется инвестировать в беспроцентные казначейские нерыночные ценные бумаги.

Каждый финансовый год Конгресс утверждает трансферты из Фонда Департаменту транспорта (the Department of Transportation, далее - Департамент) для финансирования шести агентств Департамента: Федеральной дорожной администрации (Federal Highway Administration - FHWA), Федеральной администрации по пассажирским перевозкам (Federal Transit Administration - FTA), Федеральной администрации по безопасности автомобильных перевозок (Federal Motor Carrier Safety Administration - FMCSA), Федеральной администрации железных дорог (Federal Railroad Administration - FRA[2]), Национальной администрации безопасности дорожного движения (National Highway Traffic Safety Administration - NHTSA) и Администрации по исследованиям и инновационным технологиям (Research and Innovative Technology Administration - RITA).

Поступления в Фонд выросли с 31 470 млн.долл. в 2001 году до 37 892 млн.долл. в 2005 году. Средства Фонда в 2005 году были распределены следующим образом: 83% - Федеральной дорожной администрации (включая ассигнования Администрации по исследованиям и инновационным технологиям), 15% - Федеральной транспортной администрации, по 1% - Национальной администрации по безопасности дорожного движения и Федеральной администрации по безопасности автомобильных перевозок

Из Фонда осуществляется поддержка таких инициатив, как обеспечение безопасности на дорогах, охрана окружающей среды, неотложная помощь при авариях, безопасность автомобильных перевозок, научные исследования, транспортная статистика, использование ремней безопасности, предупреждение вождения в нетрезвом виде. Также за счёт средств Фонда проводится анализ функционирования транспортной системы и различных систем обеспечения безопасности транспортных средств. Все эти мероприятия вносят вклад в работу Департамента по сокращению количества погибших в ДТП и снижению ущерба от аварий, обеспечивают доступность и эффективность работы транспорта, защиту окружающей среды и обеспечивают безопасность транспортной системы США.

Через Департамент средства Фонда распределяются по шести агентствам. Каждое из этих агентств, за исключением Администрации по исследованиям и инновационным технологиям, затем предоставляют гранты правительствам штатов и муниципальных образований в соответствии с формулами расчётов, установленными законом и / или на конкурсной основе. Гранты предоставляются следующим образом. Получатели вначале должны совершить расходы на отобранные и одобренные проекты, а затем предъявить требование на получение компенсации от соответствующего федерального агентства. Такая компенсация возможна по закону в объёме от 50 до 100% от общей суммы затрат на соответствующий проект. Оставшиеся нефедеральные затраты оплачиваются получателем из соответствующих фондов.

Ниже приведены задачи каждого агентства и их роль в достижении целей функционирования Фонда. Целью деятельности Федеральной дорожной администрации (FHWA) является повышение мобильности путём внедрения инноваций, усовершенствования управления и повышения качества общественных услуг, содействие строительству и содержанию дорог, а также проведение мероприятий по обеспечению безопасности на транспорте и охране окружающей среды. Основная задача Федеральной администрации по безопасности автомобильных перевозок (FMCSA) - снижение числа аварий и количества погибших в ДТП, сокращение размера ущерба при ДТП с участием грузовых автомобилей и автобусов. Деятельность Федеральной администрации железных дорог (FRA) связана с повышением безопасности железнодорожных поездок путём проведения соответствующей политики и применения современных технологий, при этом внимание уделяется также снижению шумового загрязнения, обеспечению транспортных услуг на железных дорогах с учётом пожеланий всех пользователей. Федеральная администрация по пассажирским перевозкам (FTA) поддерживает развитие системы общественного транспорта и способствует повышению безопасности и доступности общественного транспорта. Национальная администрация безопасности дорожного движения (NHTSA) собирает и анализирует данные о ДТП, разрабатывает меры по их предотвращению, проводит образовательные мероприятия, посвящённые обеспечению безопасности дорожного движения. Администрация по исследованиям и инновационным технологиям (RITA) собирает, анализирует и распространяет данные, способствующие выработке решений, касающихся развития транспортной отрасли.

Деятельность каждого агентства связана с выполнением нескольких программ. Для Федеральной дорожной администрации (FHWA, далее - Агентство) это, например, такие программы, как «Безопасность на дорогах», реализация которой внесла значительный вклад в обеспечение безопасности населённых пунктов США, включая снижение числа аварий на перекрёстках и ДТП с участием пешеходов. Программа по оказанию помощи при чрезвычайных ситуациях, реализуемая Агентством, была принята Конгрессом в целях ремонта или реконструкции в рамках федеральной помощи магистралей и дорог, пострадавших в результате стихийных бедствий (таких как наводнения, ураганы, землетрясения и т.д.) или катастроф, вызванных техногенными причинами. При реализации программы «Качество дорожного покрытия» Агентство оказывает помощь отдельным штатам в целях обеспечения соблюдения требований к качеству дорожного покрытия. Оно также предоставляет помощь другим агентствам и предприятиям для повышения эффективности расходов на планирование, строительство, содержание и управление дорогами, поощряет использование высококачественной стали и бетона для строительства более прочных мостов с увеличенным сроком полезного использования. Программа развития транспортной системы направлена на снижение перегруженности дорог и внедрение справочных информационных систем, благодаря которым население может получать информацию о ситуации на дорогах. Федеральная дорожная администрация также тесно взаимодействует с Агентством по охране окружающей среды, органами власти штатов и крупных городов в целях обеспечения соблюдения жёстких стандартов качества воздуха в части содержания озона и выбросов пыли.

Серьёзной проблемой для Агентства является уклонение от уплаты налогов на транспортные средства. Установлено, что потери Фонда вследствие неполного отражения или сокрытия налогов составили 1 млрд. долл. Агентство проводит работу по взысканию этих средств.

Деятельность Федеральной администрацией по безопасности автомобильных перевозок (FMCSA) включает в себя, в частности применение строгих мер против мошенничества с выдачей прав на вождение грузовиков и автобусов. Для устранения с дорог неквалифицированных водителей грузовиков и автобусов Администрация проводит мероприятия по выявлению мошенничества при сдаче экзаменов на права и выдаче прав путём усовершенствования отчётности о выполнении государственных программ, скрытого наблюдения за государственными и независимыми экзаменаторами и путём проверки персональных номеров по системе социального страхования. Администрация также оказывает помощь в информационном обеспечении потенциальных клиентов компаний-перевозчиков грузов. В связи с ростом жалоб потребителей Администрация значительно расширила и увеличила свою базу данных, размещённую в Интернете, которая информирует потребителей об их правах и обязанностях и оказывает помощь в выборе перевозчиков, имеющих хорошую репутацию.

Федеральная администрация по пассажирским перевозкам (FTA) предоставляет гранты органам управления нижестоящих уровней. В качестве одной из задач она ставит и реализует ускорение процедуры предоставления грантов. Также Администрация поддерживает замену и ремонт существующего парка поездов и реконструкцию железнодорожных объектов, таких как станции, пути, депо и мастерские. С 1992 по 2002 годы доля путей в нормальном или хорошем состоянии увеличилась с 63% до 86%, обслуживающих объектов – с 64% в 1995 до 80% в 2002.

Национальная администрация безопасности дорожного движения (NHTSA) основное внимание в последнее время уделяет, в частности, использованию ремней безопасности, проводя соответствующую пропаганду в СМИ, а также снижению числа иных нарушений, в том числе, связанных с вождением в нетрезвом состоянии и с превышением скорости.

Администрация по исследованиям и инновационным технологиям (RITA) проводит статистические и аналитические исследования работы транспортной системы. В декабре 2004 года Бюро транспортной статистики (the Bureau of Transportation Statistics - BTS), в настоящее время – часть Администрации, и Бюро переписи (the Census Bureau) совместно опубликовали окончательные данные обзора товарных потоков – наиболее обширный обзор по грузовым перевозкам в США. Результаты обзора доступны обществу на бумажных носителях, на CD-ROM и через веб-сайт Администрации. Также Бюро транспортной статистики разработало способы измерения подверженности транспортным рискам. Демографическая информация о перевозках, соединённая с данными о количестве погибших в ДТП и ущербе, может быть использована для того, чтобы показать относительный риск по возрасту, полу, местоположению, времени суток и другим группам.

Деятельность Департамента основывается на разрабатываемых им стратегическом пятилетнем плане и ежегодном финансовом плане. В стратегическом плане Департамент устанавливает стратегические направления, цели и результаты. Кроме того, определяются ресурсы, требуемые для достижения заданных целей и результатов. Цели устанавливаются таким образом, чтобы ведомства, финансируемые из Фонда, могли судить об их достижении или не достижении. Это позволяет определить фактический результат, которого добился Департамент в рассматриваемый год. Каждое ведомство определяет плановые задачи и результаты, которые связаны с задачами и результатами Департамента. В течение года ведомства оценивают фактические результаты своей деятельности, направленной на достижение целей, поставленных Департаментом, и отчитываются о выполнении мероприятий. Например, стратегическими результатами в области безопасности являются сокращение числа погибших и снижение ущерба от ДТП. Цели работы Департамента:

- Сократить количество погибших на 100 млн.миль пробега до величины, не превышающей 1,0 в 2008 году с 1,7 в 1996 году.

- Сократить количество погибших в ДТП с участием грузовых автомобилей на 100 млн. миль пробега до величины, не превышающей 1,65 в 2008 году с 2,8 в 1996 году.

В 2005 финансовом году Департамент определил шесть стратегических направлений деятельности в соответствии с профилем каждого из ведомств:

· Безопасность – повышение безопасности транспортной системы путём работы над сокращением смертности и ущерба в ДТП.

· Мобильность – повышение доступности и эффективности интермодальных перевозок для передвижения людей и грузов.

· Глобальная связанность – обеспечение более эффективной работы местной и глобальной транспортной системы в целях стимулирования роста и развития экономики.

· Управление с учётом защиты окружающей среды – стимулирование выработки решений, направленных на защиту природы.

Безопасность государства – достижение баланса между требованиями по обеспечению внутренней и внешней безопасности транспортной системы с потребностями страны в обеспечении мобильности для личных и коммерческих поездок.

· Высокое качество организации – совершенствование управления, осуществляемого Департаментом, в целях достижения заданных результатов и выполнения задач, поставленных президентом.

Федеральные программы и программы штатов редко бывают нацелены на решение единичных проблем. Фонд занимается комплексными национальными проблемами, такими как безопасность, загрязнение окружающей среды и пробки на дорогах. Иногда на исполнение программ влияют внешние факторы, такие как экономический рост (или спад), изменения на рынке или экстремальные погодные условия.

В отношении безопасности наземных перевозок выделяются шесть стратегических направлений: повышение безопасности транспортных средств и водителей, более безопасная и усовершенствованная дорожная инфраструктура, повышение безопасности проезда, повышение безопасности автомобильных перевозок, повышение безопасности трубопроводов и транспортировки опасных материалов. Каждое из агентств Фонда отвечает за своё направление.

Прогнозные результаты исполнения 2005 финансового года свидетельствуют о том, что хотя Департамент не достиг заданной цели по снижению количества погибших в ДТП с участием автотранспортных средств (1,38 человек на 100 млн.миль пробега автотранспортных средств), как прямой результат реализации программ Департамента и инициатив ведомств отмечается то, что автомобильные поездки стали значительно безопаснее – общий уровень смертности снизился с 3,35 в 1980 году до 1,43 в 2005 году (по предварительным оценкам).

Таким образом, можно отметить, что Дорожный фонд США совмещает в себе задачи, реализуемые в настоящее время оставшимися в некоторых субъектах РФ целевыми бюджетными дорожными фондами и фондами безопасности дорожного движения. Если сравнивать статистические данные по числу погибших в ДТП, то в США данный показатель составил около 25 000 человек в 2004 году, в то время как в России по данным Госкомстата РФ – более 30 000 человек, с учётом того, что население США примерно в 1,5 раза больше населения РФ. Совмещение в одном фонде задач по строительству дорог и обеспечению безопасности дорожного движения представляется целесообразным, поскольку отдельные аспекты безопасности можно учитывать ещё на стадии проектирования новой дороги. При этом, как показывает опыт США, наличие у фонда нескольких распорядителей средств не вызывает проблем при условии чёткого разграничения функций, координации деятельности и обеспечении контроля как со стороны главного распорядителя, так и независимого внешнего контроля. Отдельного внимания заслуживает система инвестирования свободных средств Дорожного фонда США в беспроцентные казначейские обязательства, поскольку одной из основных претензий к существующим в России целевым бюджетным фондам является наличие остатков средств, объём которых иногда является значительным и не всегда обусловлен объективной необходимостью. Использование механизма инвестирования части свободных средств фонда в краткосрочные (например, до шести месяцев) обязательства субъектов РФ могло бы способствовать более эффективному использованию бюджетных средств наряду с применением других механизмов снижения необоснованно больших остатков целевых бюджетных фондов.