Журнал «Финансы и Кредит» № 13
(217) за 2006 год (май)
Анализ практики применения целевых
бюджетных фондов
Контрольно-счетная
палата Москвы
Целевые бюджетные фонды широко использовались
начиная с середины 90-х годов на федеральном и региональном уровнях управления
в качестве одной из форм организации финансовых отношений, призванной
обеспечить финансирование на постоянной основе определённых направлений
расходов. Однако начиная с 2001 года на федеральном
уровне практически полностью отказались от применения данного инструмента
реализации бюджетной политики. Вместе с тем, рассматривая результаты
экономического развития Российской Федерации, можно отметить, что в отдельных
сферах, финансирование которых ранее осуществлялось посредством ЦБФ, после
упразднения фондов положение не улучшилось, поскольку решение одних проблем привело к возникновению новых, не менее
серьёзных. В связи с этим представляется актуальным обратиться к истории
существования ЦБФ и проанализировать положительные и отрицательные моменты их
функционирования.
Хотя в официальных документах причины резкого
сокращения числа ЦБФ прямо не указываются, возможно, поводом для этого стали
многочисленные нарушения при использовании средств данных фондов, а также
расчёт на то, что казначейская система исполнения бюджета полностью исключит
необходимость в существовании ЦБФ.
Вместе с тем, обилие нарушений,
выявленных при проверках использования средств ЦБФ можно интерпретировать и с
другой точки зрения: обнаружить, в частности, нецелевое использование
финансовых ресурсов в целевом бюджетном фонде легче, чем когда они «обезличены»
в традиционном бюджете, поскольку, во-первых, как правило, ЦБФ имеет одного
распорядителя средств, в отличие от ситуации, когда по одному разделу
функциональной классификации расходы осуществляются несколькими ведомствами; во-вторых, использование средств ЦБФ
регламентируется более жёстко, чем остальных средств бюджета; в-третьих, ЦБФ
должен быть сбалансирован, то есть его расходы ограничены объёмом доходной
части. То есть вполне возможна ситуация, когда нарушения, связанные с
осуществлением расходов традиционного бюджета, остаются незамеченными, в то
время как незаконное использование ресурсов ЦБФ достаточно часто
выявляется при проведении финансового
контроля. Таким образом, здесь можно согласиться с точкой зрения Г.Б. Поляка,
который считает, что «…несоблюдение финансового законодательства не должно быть фактором, определяющим форму
функционирования государственных финансов» [1].
Отказ органов
власти, в частности, федерального уровня, от использования ЦБФ в качестве
инструмента бюджетной политики представляется не вполне обоснованным. Целевые
бюджетные фонды могут существовать и при казначейской системе, органично
вписываясь в неё и выполняя свои специфические функции по стабильному
обеспечению финансовыми ресурсами таких имеющих важное значение для всей страны
и отдельных регионов направлений расходов, как дорожное хозяйство, экология и
др., в связи с чем многие субъекты РФ не стремятся к
их полной консолидации в бюджете. Функционирование целевых бюджетных фондов
способствует обеспечению соблюдения пункта 3 статьи 3 Налогового кодекса, в
соответствии с которым «налоги и сборы должны иметь экономическое основание и
не могут быть произвольными». Данная правовая норма будет нарушена, если например, средства,
получаемые от сбора транспортного налога используются на цели, не связанные с
финансированием дорожного хозяйства, поскольку экономический смысл взимания
этого налога заключается в необходимости формирования финансовых ресурсов для
поддержания дорог и связанной с ними инфраструктуры в нормальном техническом
состоянии за счёт лиц, деятельность которых связана с эксплуатацией
транспортных средств, и, соответственно, дорог. Реализация этой нормы
иным способом в рамках действующего правового поля не представляется возможной, поскольку статья 35 Бюджетного кодекса
запрещает увязывать доходы бюджета и поступления из источников финансирования
его дефицита с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых
бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае
централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской
Федерации.
Анализируя ситуацию с дорожным хозяйством, можно
отметить, что после ликвидации Федерального дорожного фонда (далее – ФДФ) и
территориальных дорожных фондов (далее – ТДФ) во многих субъектах РФ
финансирование дорожного хозяйства сократилось втрое, во многих регионах
наблюдается отрицательная динамика показателей ввода дорог.
Федеральный дорожный фонд функционировал шесть лет (с
1995 по 2000 год) и был самым крупным из всех ЦБФ федерального уровня. Его
расходы составляли в среднем 5% от расходов федерального бюджета и 64% от
расходов всех ЦБФ федерального уровня.
Использование ФДФ для финансирования
дорожного хозяйства позволило успешно решить задачи как в области строительства
дорог общего пользования, так и обеспечить ввод в действие уникальных объектов
(мостовой переход через реку Оку у г. Кашира, который является одним из
крупнейших в России и Европе; многополосные участки магистральной дороги «Дон»;
автомобильно-железнодорожный мост в г.
Хабаровске на автодороге Чита-Хабаровск; эстакада через реку Чемитоквадже на
автодороге Джубга-Сочи). По данным Счётной палаты РФ[2], в
1998 году ввод в действие автомобильных дорог составил
Сравнивая данные федеральных законов о федеральном
бюджете и информацию Счётной палаты РФ, можно отметить, что темп прироста ввода
в действие мощностей за указанный период превышал темп прироста объёма доходов фонда (38,6%). Данное
соотношение свидетельствует о достаточной динамичности развития дорожного
хозяйства и эффективности работы системы его финансирования в годы
существования Фонда. Вместе с тем отмечались следующие проблемы повышения
эффективности формирования и использования средств ФДФ:
–
несовершенство правовой
и нормативной базы формирования и использования средств Фонда;
–
повышение собираемости
налоговых и неналоговых средств Фонда;
–
отсутствие жесткой
дисциплины при исполнении бюджетных назначений Фонда;
–
повышение эффективности
использования субвенций и дотаций, выделяемых из Фонда субъектам Российской
Федерации на развитие и содержание территориальных дорог.
Вместе с тем Федеральной дорожной службой России
(далее – ФДС) проводилась работа по сбору задолженности по уплате налоговых
платежей, что являлось ключевым элементом улучшения ситуации с исполнением
доходной части ФДФ.
Также проводилась планомерная работа по
совершенствованию контроля за целевым и эффективным использованием средств
Фонда. Создана система ведомственного контроля ФДС России за использованием
средств дорожных фондов, которая проводила совместные контрольные мероприятия
со Счетной палатой Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации,
Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, контрольно-счетными органами
субъектов Российской Федерации.
Таким образом, можно сказать, что выявляемые
недостатки являлись результатом несовершенства нормативной базы или неверных
управленческих решений, а не следствием использования средств именно в форме
ЦБФ.
В Заключении Счётной палаты
РФ на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2001 год отмечалось,
что в предлагаемом проекте федерального закона и материалах к нему не
представлены достаточные обоснования повышения эффективности использования
средств упраздняемых целевых бюджетных фондов за счет их централизации, не
предложены решения вопросов обеспечения правопреемственности ликвидируемых
фондов; погашения недоимки по их платежам; дальнейшего использования
принадлежащего фондам имущества; возмещения переходящей на 2001 год
кредиторской задолженности и ряда других.
По мнению Счетной палаты РФ,
упразднение Федерального дорожного фонда Российской Федерации могло привести к
замедлению развития сложившегося производственно-хозяйственного комплекса,
многие годы обеспечивающего строительство, реконструкцию, ремонт и текущее
содержание автомобильных дорог как федерального, так и регионального значения.
Данный вывод Счётной палаты РФ в дальнейшем
подтвердился соответствующей динамикой ухудшения состояния дорожного хозяйства.
Если до 2001 года наблюдался рост показателя ввода
дорог, то начиная с 2002 года происходит его
постепенное уменьшение: так, в
Суммарный ввод федеральных дорог по данным Счётной
палаты РФ за 2002-2003 годы (
В целом на улично-дорожной сети сохраняется негативная
динамика по количеству дорожно-транспортных происшествий и тяжести их
последствий: растёт число ДТП, количество погибших и раненых.
По информации министра транспорта РФ[4],
в настоящее время 18% всей сети дорог являются опасными для проезда. За годы,
прошедшие с момента ликвидации ФДФ, финансирование дорожного хозяйства
сократилось втрое. По данным главы Федерального дорожного
агентства Олега Белозерова, «если сейчас финансирование не изменить коренным образом,
то доля автомобильных дорог, соответствующих требованиям безопасности, с
нынешних 24% к 2010 году снизится до 5%».
В Обращении Совета Федерации от
06.07.2005 № 224-СФ «К Председателю Правительства Российской Федерации М.Е.
Фрадкову по вопросу финансирования дорожного хозяйства» отмечается, что в
результате реального сокращения финансирования дорожного хозяйства в течение
последних лет невозможно осуществление среднесрочного и перспективного развития
сети автомобильных дорог Российской Федерации, а также создание
дорожно-транспортной инфраструктуры, достаточной для удовлетворения
потребностей населения и хозяйствующих субъектов страны. Кроме того, это снижает потенциал развития смежных
отраслей экономики, сдерживает растущую потребность в увеличении объема
перевозок, товарооборот и деловую активность как в целом по Российской
Федерации, так и в отдельных субъектах Российской Федерации.
Последовательный отказ от целевого
финансирования дорожного хозяйства в 2000 – 2004 годах, сопровождавшийся, в
частности, отменой налога на пользователей автомобильных дорог, который являлся
основным источником финансирования дорожного хозяйства субъектов Российской
Федерации, привел к тому, что только в 2003 году потери бюджетов субъектов
Российской Федерации в части дорожного хозяйства составили около 33 млрд.
рублей. А в 2005 году субъекты
Российской Федерации оказались уже не в состоянии обеспечивать за счет средств
собственных бюджетов финансирование региональной сети автомобильных дорог.
В 2005 году произошло реальное снижение объема
субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляемых из
федерального бюджета на финансирование строительства и реконструкции
автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них.
Таким образом, упразднение ФДФ и многих
территориальных дорожных фондов отрицательно сказалось не только на развитии
дорожной отрасли и уровне безопасности движения, но не способствовало повышению
эффективности использования бюджетных средств. Формирование ЦБФ для
финансирования дорожного хозяйства представляется более
оправданным, чем прямое бюджетное финансирование.
Другой проблемой, связанной с упразднением в 2001 году
Правительством РФ целевого бюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой
базы (далее – Фонд ВМСБ), стало значительное сокращение геологоразведочных
работ.
Данный фонд был создан для финансирования работ,
связанных с геологическим изучением недр, поисками и оценкой месторождений
полезных ископаемых, а также для финансирования НИОКР.
Средства Фонда расходовались на
региональные геолого-съемочные, гидрогеологические, геофизические, специальные
работы, поиск и оценку перспективных площадей и месторождений полезных
ископаемых, на работы по изучению континентального шельфа Российской Федерации,
морской исключительной экономической зоны Российской Федерации и дна Мирового
океана, на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, на
рекультивацию ранее нарушенных земель, на другие работы, связанные с
геологическим изучением недр.
Средства Фонда образовывались за счет части отчислений
на воспроизводство минерально-сырьевой базы, производимых пользователями недр,
осуществляющими добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет
государственных средств.
Взимание данных отчислений производилось на основании
ст.44 Закона РФ от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах», которой было установлено,
что пользователи недр, осуществляющие добычу всех видов полезных ископаемых,
разведанных за счет государственных средств, производят отчисления на
воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Налогооблагаемой базой по отчислениям являлась
стоимость первого товарного продукта, полученного и реализованного из
фактически добытых полезных ископаемых.
В Аналитической записке Счётной
палаты РФ «Об экономическом и финансовом состоянии естественных монополий»[5] отмечается, что «с отменой
ставок на воспроизводство минерально-сырьевой базы объемы геологоразведочных
работ в основных нефтедобывающих регионах России упали в 1,5-1,8 раза, что
привело к существенному падению прироста промышленных запасов нефти с газовым
конденсатом.» Так, если в 2001 году общий объем финансирования
геологоразведочных работ на нефть и
газ на территории Российской Федерации составлял 46198,4 млн. рублей, то в 2002
году он сократился на 31,2% и составил 31766,2 млн. рублей. Финансирование
работ поискового бурения в нефтяной отрасли уменьшилось за последний год в 1,92
раза - с 23347,7 млн. рублей в 2001 году до 12145,1 млн. рублей в 2002 году.
Объемы финансирования разведочного бурения сократились в 1,3 раза – соответственно
с 6138,6 млн. рублей до 4711,8 млн. рублей.
Таким образом, и в 2002 году продолжает ухудшаться сырьевая база
добывающих отраслей, как в количественном (сокращение объема запасов), так и в
качественном (рост доли трудноизвлекаемых запасов)
отношениях, что связано со спадом геологоразведочных работ. Следует
учитывать, что часть запасов нефти была приращена в 2002 году за счет работ,
профинансированных в 2001 году из средств ВМСБ. То есть прирост запасов,
сформированный за счет средств предприятий - недропользователей, будет виден только по результатам
геологоразведочных работ 2003 года.
В докладе руководителя Департамента
топливно-энергетических ресурсов недр и морских работ Р. Мурзина
«Ресурсная база углеводородного сырья Российской Федерации и меры по ее
воспроизводству» от 09.04.2004[6]
также говорится о сохранении негативной тенденции в области геологоразведочных
работ: «С
Также Р.Р. Мурзин в
своём докладе «Ресурсная база углеводородов Российской Федерации» отмечает, что
снижение объемов финансирования сразу же сказалось на объемах, в первую
очередь, поискового бурения, результаты которого напрямую связаны с приростами
запасов. Без серьезного увеличения финансирования геологоразведочных работ из
всех источников восполнения добычи нефти не будет. Чтобы обеспечить простое
воспроизводство нефти запланированное в ближайшие годы в Энергетической
стратегии РФ необходимо ежегодно приращивать как минимум 420-440 млн.т. Для
этого необходимо тратить на геологоразведочные работы не менее 70 млрд.руб. и надеяться получить эту сумму только за счет недропользователей вряд ли возможно.
Для сравнения Р.Р. Мурзин
приводит следующие данные: в 2002 году при годовой добыче в 379 млн. т прирост
запасов жидких углеводородов (нефти и конденсата) составил чуть больше 250
млн.т. По расчетам, которые базируются на анализе проектных документов нефтяных
компаний, планируемая добыча нефти обеспечена запасами вплоть до 2010 года. Проведенный
анализ показывает, что, начиная с
Вместе с тем в федеральный бюджет поступают доходы от
деятельности, связанной с добычей и переработкой полезных ископаемых.
Федеральным законом от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» предусмотрены
такие поступления, как:
–
налог на добычу полезных
ископаемых - 731 570 300,0 тыс. рублей;
–
вывозные таможенные пошлины
на нефть сырую - 819 881 900,0 тыс. рублей;
–
вывозные таможенные
пошлины на газ природный - 269 557 900,0 тыс. рублей;
–
вывозные таможенные
пошлины на товары, выработанные из нефти - 162 116 200,0 тыс. рублей;
–
доходы от реализации на
экспорт высокообогащенного урана и природного сырьевого компонента низкообогащенного урана - 6 234 800,0 тыс. рублей;
–
доходы от реализации
работы разделения, содержащейся в стоимости низкообогащенного
урана, полученного из высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия
- 13 730 900,0 тыс. рублей;
–
платежи при пользовании
недрами - 20 435 300,0 тыс. рублей;
Всего по указанным доходам, таким образом,
предусматривается 2 023 527 300,0 тыс. рублей. При этом расходы по подразделу 0404 «Воспроизводство
минерально-сырьевой базы» запланированы в объёме 17 083 544,9 тыс. рублей.
Таким образом, доходы бюджета, связанные с добычей
полезных ископаемых, в несколько раз превышают расходы на воспроизводство
минерально-сырьевой базы. При той ситуации, которая сложилась с финансированием
геологоразведочных работ, восстановление в федеральном бюджете Фонда ВМСБ с
зачислением в него хотя бы части данных доходов и направлением их на
мероприятия по воспроизводству минерально-сырьевой базы можно было бы
достигнуть значительного улучшения дел в данной отрасли.
Таким образом, можно отметить, что до сегодняшнего
момента не создан механизм, являвшийся бы альтернативой Фонду ВМСБ, в связи с чем представляется целесообразным его восстановление
в федеральном бюджете или, возможно, в бюджетах тех регионов, для которых
актуальны вопросы разведки месторождений полезных ископаемых.
В качестве примера одной из сфер, в которых
использование ЦБФ также представляется обоснованным, можно привести охрану
окружающей среды. По аналогии с Инвестиционным фондом, который объединяет в
себе расходы, связанные реализацией крупных инвестиционных проектов в области
инфраструктуры и этом плане частично включает в себя задачи, ранее решаемые за
счёт ФДФ, целесообразным представляется создание фонда, за счёт которого бы
финансировались мероприятия, направленные на решение разного рода экологических
вопросов.
В отличие от того периода, когда
существовал ФДФ, на сегодняшний день среди доходов федерального бюджета не
существует платежей, природа взимания которых предполагает их использование на
цели развития инфраструктуры, что обусловливает установление в качестве доходов
Инвестиционного фонда источников, указанных в п.5 Постановления Правительства
РФ от 23.11.2005 № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации»[7].
Вместе с тем в составе доходов федерального бюджета,
предусмотренных ст.50-51 БК РФ присутствует ряд платежей, имеющих экологическую
направленность. К таким можно отнести следующие:
–
платежи за пользование
объектами водных биологических ресурсов;
–
водный налог;
–
плата за негативное воздействие
на окружающую среду.
–
Федеральным законом от
26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» предусмотрены следующие
объёмы поступлений по соответствующим доходам:
–
водный налог - 13 757
400,0 тыс. рублей;
–
сбор за пользование
объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) -
4 515 000,0 тыс. рублей;
–
сбор за пользование
объектами водных биологических ресурсов (по внутренним водным объектам) - 150
000,0 тыс. рублей;
–
плата за негативное
воздействие на окружающую среду - 2 475 400,0 тыс. рублей;
–
плата за пользование
водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям - 900
000,0 тыс. рублей;
–
доходы от проведения аукционов по продаже долей в общем объеме квот на вылов
(добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых к использованию в
промышленных целях, а также во вновь осваиваемых районах промысла - 100 000,0 тыс.
рублей.
Всего по данным источникам, таким образом,
предусмотрено 21 897 800,0 тыс. рублей. Вместе с тем расходы по
подразделу 0406 «Водные ресурсы» запланированы в объёме 8 164 806,8 тыс.
рублей, по разделу 0600 «Охрана окружающей среды» - 6 334 260,7 тыс.
рублей.
Таким образом, объём поступлений данных платежей в 1,5
раза превышает сумму средств, направляемую на охрану окружающей среды и мероприятия, связанные с использованием
водных ресурсов.
Вместе с тем зачисление всей суммы водного налога в
федеральный бюджет представляется не вполне обоснованным (в соответствии со ст.50
БК РФ водный налог зачисляется в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов).
Однако в соответствии со ст.39 Водного кодекса РФ обособленные водные объекты
(замкнутые водоемы), расположенные полностью на территории субъекта Российской
Федерации и не находящиеся в муниципальной или частной собственности находятся
в собственности субъекта Российской Федерации. В собственности субъектов
Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга находятся обособленные водные объекты (замкнутые
водоемы), расположенные полностью на их территориях и не находящиеся в частной
собственности, если иное не установлено законами этих субъектов Российской
Федерации. В собственности муниципального образования находятся обособленные
водные объекты (замкнутые водоемы), расположенные полностью в границах одного
населенного пункта и не находящиеся в частной собственности.
В соответствии со ст.69, 94 и 95 Водного кодекса РФ государственное
управление в области использования и охраны водных объектов основывается на
принципах:
устойчивого развития (сбалансированного развития
экономики и улучшения состояния окружающей природной среды);
сочетания рационального использования и охраны всего
бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов РФ
(сочетание бассейнового и административно-территориального принципов);
разграничения функций управления в области
использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного
использования.
Федеральные органы государственной власти и органы
государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством
Российской Федерации принимают совместимые с принципом устойчивого развития
меры по сохранению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и
истощения, а также по ликвидации последствий указанных явлений.
Федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов РФ осуществляют охрану водных объектов от всех
видов загрязнения, включая диффузное загрязнение (загрязнение через поверхность
земли и воздух).
Таким образом, в условиях, когда
часть водных объектов находится в собственности субъектов РФ, а региональные
органы власти обязаны осуществлять охрану водных объектов, представляется
целесообразным суммы водного налога, уплачиваемые за пользование водными
объектами, находящимися в собственности субъекта РФ или муниципального
образования, зачислять в соответствующие бюджеты с обязательным использованием
на охрану данных объектов и содержание гидротехнических сооружений.
Оправданность функционирования ЦБФ находит
подтверждение в виде возврата к идее обособления части бюджетных средств,
выразившегося в создании Инвестиционного фонда, и подтверждает целесообразность
использования механизма закрепления части доходов за
определёнными направлениями расходов.
Хотя в принятом постановлении Правительства РФ от
23.11.2005 № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации» (далее –
Постановление) прямо не установлено, что данный фонд является ЦБФ, можно
отметить отдельные особенности, позволяющие считать его целевым бюджетным
фондом.
В качестве специфических черт ЦБФ, позволяющих
выделить их из общей совокупности бюджетных фондов, можно определить следующие:
1. Более узкая целевая направленность данных фондов по
сравнению с остальными бюджетными фондами.
2. Функционирование ЦБФ внутри бюджетного фонда.
3. Привязка длительности функционирования целевого
бюджетного фонда к продолжительности
достижения той цели, ради которой он создаётся.
По словам министра экономического развития и торговли
Г. Грефа[8],
средства Инвестиционного фонда (далее – Фонд) будут направляться исключительно
на развитие инфраструктуры, то есть, в частности, на строительство дорог,
аэропортов, морских портов. Это нашло своё отражение и в Положении о Фонде,
утверждённом Постановлением.
В соответствии с п.3-4 Положения государственная поддержка
предоставляется для реализации инвестиционных проектов,
направленных:
а) на
социально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и (или)
развития инфраструктуры (в
том числе социальной), имеющей общегосударственное
значение или необходимой для
выполнения в соответствии с межправительственными соглашениями обязательств
Российской Федерации по созданию объектов на территории Российской Федерации;
б) на
создание и (или) развитие элементов
российской инновационной системы;
в) на
обеспечение реализации институциональных преобразований.
Государственная
поддержка также может
предоставляться для разработки
проектной документации в
целях реализации инвестиционных проектов по
вышеуказанным направлениям.
Таким образом, реализуются первая и третья черты, то
есть имеется достаточно узкая целевая направленность расходования средств
фонда, а продолжительность его существования определяется необходимостью
дальнейшего развития инфраструктуры. Что касается реализации второй черты, то в
соответствии с п.2 Положения Фонд представляет собой средства, предусмотренные
в федеральном бюджете, подлежащие использованию в целях реализации
инвестиционных проектов.
Кроме того, пунктом 5 Постановления установлены также
источники доходов Инвестиционного фонда: его предельный объём определяется как
расчётная сумма:
разницы между доходами федерального бюджета,
формирующими Стабилизационный фонд Российской Федерации, рассчитанными при базовой
цене на нефть сырую марки «Юралс» и базовой цене на
нефть сырую марки «Юралс», уменьшенной на 1 доллар
США за баррель;
прогнозируемого сокращения расходов на обслуживание
государственного внешнего долга Российской Федерации при досрочном погашении
этого долга.
Помимо доходов, неиспользованная в текущем году часть
средств Фонда в соответствии с пунктом 4 Постановления подлежит зачислению в
свободный остаток средств Фонда в очередном финансовом году.
Таким образом, Инвестиционный фонд полностью соответствует
определению ЦБФ, изложенному в статье 17 БК РФ, в части наличия доходов,
имеющих целевое назначение, и чётко определённых направлений расходов. Вместе с
тем порядок учёта средств Фонда[9]
предусматривает отражение операций только в разрезе целевых статей и видов
расходов по ведомствам - ответственным исполнителям проектов, а необходимость
составления сметы Фонда и отчёта о его исполнении Положением не установлена,
хотя для ЦБФ наличие этих документом является обязательным. Такой подход, с
одной стороны, обеспечивает соблюдение принципа адресности
и целевого характера использования средств Инвестиционного фонда, однако
отсутствие сводных плановых документов по доходам и расходам, а также отчётов
об исполнении может затруднить контроль за его
функционированием. В связи с этим представляется целесообразным при утверждении
федерального бюджета и отчёта о его исполнении предусматривать в качестве
отдельного приложения документ, обобщающий информацию об объёмах доходов и
расходов Фонда в разрезе источников поступлений и конкретных инвестиционных
проектов с указанием кодов бюджетной классификации.
Представляется также целесообразным отметить, что
использование ЦБФ в сочетании с применением программно-целевого метода может
значительно повысить эффективность как бюджетного
планирования, так и использования финансовых ресурсов. Если рассматривать
ситуацию на примере г. Москвы, то можно отметить, с одной стороны, низкую
степень бюджетной обеспеченности большого количества целевых программ, а с
другой – такой недостаток, как значительные остатки на счетах по учёту средств
ЦБФ внутри и в конце года. Вместе с тем, если по одним фондам в последние годы
наблюдается рост остатков, то по другим – их снижение.
Подобная динамика свидетельствует о том, что на объём
остатков влияет, главным образом, управленческая политика, а не сама «фондовая»
форма использования средств.
В связи с этим представляется целесообразным для
каждого ЦБФ разрабатывать целевую программу. Во-первых, объём средств ЦБФ представляет собой
величину, которая поддаётся достаточно точному прогнозированию, что позволит
при выработке программных мероприятий исходить из реального объёма финансовых
ресурсов и включать в программу только наиболее значимые мероприятия.
Во-вторых, наличие программы даст возможность более равномерно планировать
использование средств фонда.
Вместе с тем большое значение при этом имеет качество
составления самой программы. Как отмечается в Концепции реформирования
бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (далее – Концепция)[10],
применение методов программно-целевого планирования зачастую носит формальный
характер, что проявляется в отсутствии чётких формулировок целей и конечных
результатов использования бюджетных средств. Это приводит к
ситуации, когда средства, выделяемые на многие целевые программы, с одной
стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного
финансирования выполняемых органами исполнительной власти текущих функций, а с
другой – эти средства часто выделяются в меньших по сравнению с предусмотренными
программой объёмах, что приводит к невыполнению или недовыполнению части
программных мероприятий.
В связи с вышеизложенным
представляются обоснованными те общие требования, которые должны предъявляться
к целевым программам, а именно:
четкая формулировка цели программы, соответствующей
приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности
органов исполнительной власти;
описание поддающихся количественной оценке ожидаемых
результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты
(предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные
результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
наличие системы показателей для измерения результатов
реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и
целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для
предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и
завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
обоснование потребностей в ресурсах для достижения
цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации
программы;
определение системы управления реализацией программы,
разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Применительно к ЦБФ использование программно-целевого
метода с соблюдением вышеуказанных требований позволит сделать более прозрачной
процедуру планирования и исполнения расходов каждого фонда. Благодаря наличию
программы плательщики целевых налогов и сборов смогут увидеть, на какие
мероприятия и в каких объёмах предполагается использовать средства ЦБФ
(например, строительство конкретных магистралей, транспортных развязок, мостов
и других сооружений).
Представляется целесообразным проводить обязательную
экспертизу проектов таких «фондовых» программ (с освещением результатов в
средствах массовой информации), в частности с целью заблаговременного
исключения мероприятий, не соответствующих задачам ЦБФ, тем более,
соответствующие полномочия закреплены ст.157 БК РФ за органами внешнего ГФК.
Тогда уже на стадии составления и утверждения бюджетов станет возможным
предотвратить необоснованное использование финансовых ресурсов.
Таким образом, ЦБФ в сочетании с целевыми программами
можно использовать как эффективный инструмент среднесрочного и долгосрочного
планирования, переход к которому осуществляется в настоящее время.
