Журнал «Финансы», № 3, 2006г.

 

О выборе целевых бюджетных фондов в качестве формы финансирования расходов бюджетов

 

 

Коровкина Е.Б.

Контрольно-счетная палата Москвы

 

Вопрос о том, эффективны ли ЦБФ как инструмент реализации бюджетной политики, нужны они или нет, представляется неоправданным рассматривать в отрыве от конкретной экономической ситуации, без анализа совокупности проблем, требующих решения, и задач, стоящих перед органами власти определённого региона или страны в целом в соответствующий период времени. Вместе с тем возможно выделить некоторые общие условия, при которых создание ЦБФ можно считать допустимым и целесообразным.

Так, важным при принятии решения о создании или дальнейшем функционировании ЦБФ является вопрос о том, выполнение каких установленных законодательством  обязательств государства может быть обеспечено финансированием за счёт соответствующего бюджета в целом, то есть централизация определённого объёма средств в ЦБФ не должна  препятствовать выполнению более приоритетных задач, решение которых целесообразнее финансировать в рамках традиционного бюджета. Представляется необходимым установить, что формирование ЦБФ возможно в случае одновременного выполнения следующих условий.

1.       Создание ЦБФ не приведёт к нарушению п.2,3 ст.92 БК РФ, в соответствии с которыми текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем доходов местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления. Что касается федерального бюджета, то размер его дефицита, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году.

2.       Субъект РФ (муниципальное образование) в течение, например, трёх лет не является получателем любых видов финансовой помощи из вышестоящих бюджетов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, а также не имеет просроченной кредиторской задолженности.

Что касается эффективности применения «фондового» механизма использования средств, то, как и любая эффективность, она должна определяться соотношением достигнутого результата и потраченных ресурсов. Однако при этом необходимо различать эффективность использования средств именно в фондовой форме и эффективность управления средствами. Если в первом случае речь должна идти об оптимальности выбора между такими формами финансирования, как прямое бюджетное финансирование, финансирование в рамках целевой программы, ЦБФ и внебюджетные фонды, то эффективность управления средствами от формы финансирования напрямую не зависит, поскольку, например, принципиальной разницы между закупками товаров, работ и услуг за счёт средств традиционного бюджета и ЦБФ нет – и в том, и в другом варианте договоры могут заключаться на невыгодных или не самых выгодных для государства (региона) условиях, что будет являться следствием принятия конкретного управленческого решения, а не проистекать из той или иной формы финансирования.

Соответствующий выбор между формами представляется обоснованным делать следующим образом. Если  взимается налог или сбор, сама природа которого предполагает использование данных поступлений на совершенно определённые цели (транспортный, водный налоги и т.п.), то оптимальным можно считать образование ЦБФ, поскольку именно этот вариант, во-первых, обеспечивает сохранение экономической целесообразности взимания таких налогов и сборов (иначе не ясно, зачем взимать, например, различные экологические платежи, если собранные средства не используются на охрану окружающей среды), а во-вторых, позволяет оценить правильность определения элементов обложения налогом или сбором (то есть если, например, объёмов поступающих платежей за негативное воздействие на окружающую среду не хватает для финансирования компенсационных мероприятий, соответствующий разрыв логично ликвидировать за счёт повышения ставок этих платежей, уплачиваемых природопользователями, а не за счёт направления средств, поступающих от иных плательщиков).

Если в качестве источников доходов фонда предполагается определить отчисления от конкретных видов доходов, которые сами по себе не имеют целевого характера (например, арендные платежи, налог на прибыль и др.), представляется логичным, что решение вопроса о целесообразности его существования должно зависеть от необходимости гарантированного обеспечения средствами в течение ряда лет тех мероприятий, которые планируется финансировать за счёт фонда.

Такая необходимость может возникнуть, когда предлагаемые к финансированию мероприятия являются приоритетными для страны (региона) и одновременно имеют длительный период реализации. В то же время нефинансирование или недофинансирование данных расходов в течение одного - двух лет может привести к невозможности использовать в полной мере ранее созданные блага или потребует дополнительных вложений. Например, приостановление  строительства моста на несколько лет может привести к невозможности его дальнейшей достройки в связи с возможными разрушениями или к необходимости осуществления затрат в большем объёме, чем изначально планировалось.

Хотя подобные расходы можно было бы осуществлять в рамках целевых программ, как показывает практика, многие из них недофинансируются. С этой точки зрения ЦБФ представляют собой более жёсткую форму закрепления доходов за расходами и лучше гарантируют обеспечение мероприятий необходимыми средствами.

Исходя из этого, в качестве критерия оценки эффективности применения ЦБФ можно рассматривать не только соотношение затрат и достигнутого результата, так как в принципе при отсутствии дополнительных расходов, связанных с задержками в обеспечении средствами, оно может быть одинаковым при любых механизмах финансирования, но и сроки решения поставленных задач. Если создание ЦБФ сократит срок достижения какой-либо цели или хотя бы гарантирует соблюдение проектного срока реализации мероприятий (например, фонды, предполагающие осуществление инвестиций), то применение таких фондов можно признать эффективным.

Если же наличие или отсутствие фонда не влияет на быстроту выполнения задачи, а его доходные источники не носят целевого характера (например, фонды, связанные со стимулированием сотрудников органов власти в виде каких-либо регулярных выплат), то такие фонды не будут эффективнее прямого бюджетного финансирования и их создание не представляется обоснованным.

Данный подход к определению необходимости создания ЦБФ находит подтверждение в виде возврата к идее обособления части бюджетных средств, выразившейся в создании Инвестиционного фонда, и подтверждает целесообразность использования механизма закрепления части доходов за определёнными направлениями расходов.

Хотя в принятом постановлении Правительства РФ от 23.11.2005 № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации» (далее – Постановление) прямо не установлено, что данный фонд является ЦБФ, можно отметить отдельные особенности, позволяющие считать его целевым бюджетным фондом.

В качестве специфических черт ЦБФ, позволяющих выделить их из общей совокупности бюджетных фондов, можно определить следующие:

1.                 Более узкая целевая направленность данных фондов по сравнению с остальными бюджетными фондами.

2.                 Функционирование ЦБФ внутри бюджетного фонда.

3.                 Привязка длительности функционирования целевого бюджетного фонда  к продолжительности достижения той цели, ради которой он создаётся.

В соответствии с п.3-4 Положения об Инвестиционном фонде (далее – Фонд), утверждённого Постановлением, государственная   поддержка   предоставляется   для   реализации инвестиционных проектов, направленных:

а) на социально-экономическое развитие Российской Федерации в  части создания и  (или)  развития  инфраструктуры  (в  том  числе  социальной), имеющей общегосударственное значение или  необходимой  для   выполнения в соответствии с межправительственными соглашениями обязательств Российской Федерации по созданию объектов на территории Российской Федерации;

б) на создание и (или) развитие элементов  российской  инновационной системы;

в) на обеспечение реализации институциональных преобразований.

Государственная  поддержка  также  может  предоставляться для разработки  проектной  документации  в  целях  реализации  инвестиционных проектов  по  вышеуказанным направлениям.

Таким образом, реализуются первая и третья черты, то есть имеется достаточно узкая целевая направленность расходования средств фонда, а продолжительность его существования определяется необходимостью дальнейшего развития инфраструктуры. Что касается реализации второй черты, то в соответствии с п.2 Положения Фонд представляет собой средства, предусмотренные в федеральном бюджете, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов.

Кроме того, пунктом 5 Постановления определены также источники доходов Инвестиционного фонда: его объём рассчитывается как сумма:

разницы между доходами федерального бюджета, формирующими Стабилизационный фонд Российской Федерации, рассчитанными при базовой цене на нефть сырую марки «Юралс» и базовой цене на нефть сырую марки «Юралс», уменьшенной на 1 доллар США за баррель;

прогнозируемого сокращения расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации при досрочном погашении этого долга.

Помимо доходов, неиспользованная в текущем году часть средств Фонда в соответствии с пунктом 4 Постановления подлежит зачислению в свободный остаток средств Фонда в очередном финансовом году.

Таким образом, Инвестиционный фонд полностью соответствует определению ЦБФ, изложенному в статье 17 БК РФ, в части наличия доходов, имеющих целевое назначение, и чётко определённых направлений расходов. Вместе с тем порядок учёта средств Фонда, приведённый в разделе III Положения, предусматривает отражение операций только в разрезе целевых статей и видов расходов по ведомствам - ответственным исполнителям проектов, а необходимость составления сметы Фонда и отчёта о его исполнении Положением не установлена, хотя для ЦБФ наличие этих документов является обязательным. Такой подход, с одной стороны, обеспечивает соблюдение принципа адресности и целевого характера использования средств Инвестиционного фонда, однако отсутствие сводных плановых документов по доходам и расходам, а также отчётов об исполнении может затруднить контроль за его функционированием. В связи с этим представляется целесообразным при утверждении федерального бюджета и отчёта о его исполнении предусматривать в качестве отдельного приложения документ, обобщающий информацию об объёмах доходов и расходов Фонда в разрезе источников поступлений и конкретных инвестиционных проектов с указанием кодов бюджетной классификации.

Исходя из вышеизложенного можно признать оправданным не противопоставление друг другу таких форм финансирования, как ЦБФ и целевые программы, а их совмещение. Использование ЦБФ в сочетании с применением программно-целевого метода может значительно повысить эффективность как бюджетного планирования, так и использования финансовых ресурсов. Если рассматривать ситуацию на примере г. Москвы, то можно отметить, с одной стороны, низкую степень бюджетной обеспеченности большого количества целевых программ, а с другой – такой недостаток, как значительные остатки на счетах по учёту средств ЦБФ внутри и в конце года. В связи с этим представляется целесообразным для каждого ЦБФ разрабатывать целевую программу. Во-первых,  объём средств ЦБФ представляет собой величину, которая поддаётся достаточно точному прогнозированию, что позволит при выработке программных мероприятий исходить из реального объёма финансовых ресурсов и включать в программу только наиболее значимые мероприятия. Во-вторых, наличие программы даст возможность более равномерно планировать использование средств фонда.

Вместе с тем большое значение при этом имеет качество составления самой программы. Как отмечается в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249, (далее – Концепция), применение методов программно-целевого планирования зачастую носит формальный характер, что проявляется в отсутствии чётких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств. Это приводит к ситуации, когда средства, выделяемые на многие целевые программы, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых органами исполнительной власти текущих функций, а с другой – эти средства часто выделяются в меньших по сравнению с предусмотренными программой объёмах, что приводит к невыполнению или недовыполнению части программных мероприятий.

Применительно к ЦБФ использование программно-целевого метода с соблюдением предложенных в Концепции общих требований к разработке программ позволит сделать более прозрачной процедуру планирования и исполнения расходов каждого фонда. Благодаря наличию программы плательщики целевых налогов и сборов смогут увидеть, на какие мероприятия и в каких объёмах предполагается использовать средства ЦБФ (например, строительство конкретных магистралей, транспортных развязок, мостов и других сооружений). Представляется целесообразным проводить обязательную экспертизу проектов таких «фондовых» программ, в частности с целью заблаговременного исключения мероприятий, не соответствующих задачам ЦБФ, тем более соответствующие полномочия закреплены ст.157 БК РФ за органами внешнего государственного финансового контроля. Тогда уже на стадии составления и утверждения бюджетов станет возможным предотвратить необоснованное использование финансовых ресурсов.

Таким образом, ЦБФ в сочетании с целевыми программами можно использовать как эффективный инструмент среднесрочного и долгосрочного планирования, переход к которому осуществляется в настоящее время.

В качестве примера одной из сфер, в которых использование ЦБФ представляется обоснованным, можно привести охрану окружающей среды. По аналогии с Инвестиционным фондом, который объединяет в себе расходы, связанные с реализацией крупных инвестиционных проектов в области инфраструктуры и в этом плане частично включает в себя задачи, ранее решаемые за счёт Федерального дорожного фонда, целесообразным представляется создание фонда для финансирования мероприятий, направленных на решение разного рода экологических вопросов.

В составе доходов федерального бюджета, предусмотренных ст.50-51 БК РФ, присутствует ряд платежей, имеющих экологическую направленность. К таким можно отнести: платежи за пользование объектами водных биологических ресурсов, водный налог, плата за негативное воздействие на окружающую среду. Данные об объёмах соответствующих поступлений, предусмотренных на 2006 год (Федеральный закон от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год») приведены в таблице:

 

 

Как видно из таблицы, объём поступлений данных платежей в 1,5 раза превышает сумму средств, направляемую на охрану окружающей среды и мероприятия, связанные с использованием водных ресурсов.

Вместе с тем зачисление всей суммы водного налога в федеральный бюджет представляется не вполне обоснованным. В соответствии со ст.39 Водного кодекса РФ обособленные водные объекты (замкнутые водоёмы), расположенные полностью на территории субъекта РФ и не находящиеся в муниципальной или частной собственности, находятся в собственности субъектов РФ. В собственности муниципального образования находятся обособленные водные объекты (замкнутые водоёмы), расположенные полностью в границах одного населённого пункта и не находящиеся в частной собственности.

В соответствии со ст.94 и 95 Водного кодекса РФ федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов РФ принимают меры по сохранению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также по ликвидации последствий указанных явлений, осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения.

Таким образом, в условиях, когда часть водных объектов находится в собственности субъектов РФ, а региональные органы власти обязаны осуществлять охрану водных объектов, представляется целесообразным суммы водного налога, уплачиваемые за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъекта РФ или муниципального образования, зачислять в соответствующие бюджеты с обязательным использованием на охрану данных объектов и содержание гидротехнических сооружений на них путём создания в региональном бюджете целевого бюджетного фонда или используя для этих целей существующие территориальные экологические фонды.

Структура бюджетной системы Российской Федерации наряду с бюджетами предусматривает также существование внебюджетных фондов (далее – ВБФ).

Поскольку и ЦБФ, и ВБФ являются разновидностями финансовых фондов, их объединяют некоторые общие черты:

–         имеют целевое назначение;

–         должны быть сбалансированы;

–         порядок формирования и использования средств регламентируется органами государственной власти;

–         источниками доходов являются конкретные виды налогов, сборов, неналоговых платежей.

Вместе с тем механизмы функционирования данных видов фондов имеют ряд отличий. Если ЦБФ включаются в состав бюджетов, то ВБФ представляют собой самостоятельное звено бюджетной системы. Кроме того, анализ нормативной правовой базы показывает двойственность в определении понятия внебюджетных фондов. Так, в главе 17 БК РФ ВБФ рассматриваются как фонды денежных средств. С другой стороны, в положениях о Пенсионном фонде РФ, Фонде обязательного медицинского страхования РФ, Фонде социального страхования РФ (далее – ПФ, ФОМС и ФСС)[1] установлено, что данные фонды являются юридическими лицами – государственными финансово-кредитными учреждениями, в управлении которых находятся соответствующие денежные средства. Средства фондов находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов и других фондов и изъятию не подлежат.

В таком статусе ВБФ содержится их принципиальное отличие от целевых бюджетных фондов, которые не являются юридическими лицами. 

Статьями 97 и 99 БК РФ установлено, что государственный долг РФ (субъекта РФ) полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности (собственности субъекта РФ) имуществом, составляющим государственную казну (казну субъекта РФ). При этом в БК РФ понятие казны не раскрывается. В состав казны в соответствии с абз.2 п.4 ст.214 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) включаются средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.

В соответствии с пунктом 3 статьи 56 ГК РФ юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом либо учредительными документами юридического лица. Пунктом 2 статьи 126 ГК РФ также установлено, что юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации не отвечают по их обязательствам.

Исходя из вышеприведённых положений нормативных правовых актов можно сделать вывод о том, что средства ВБФ, в отличие от ЦБФ, не входят в состав казны, и соответственно, на них не могут распространяться требования кредиторов РФ (субъекта РФ), относящиеся к погашению долговых обязательств.

Поскольку в настоящее время в форме ВБФ существуют исключительно фонды социальной направленности, подобная  обособленность ВБФ представляется обоснованной в целях обеспечения стабильности системы государственного социального страхования при любой экономической ситуации в стране.

Вместе с тем функционирование существующих ЦБФ именно в рамках бюджета, а не в виде внебюджетных фондов позволяет не допустить чрезмерной децентрализации финансовых ресурсов и способствует увеличению возможностей для маневрирования средствами, находящимися на едином счёте бюджета, внутри финансового года.

Таким образом, в качестве критерия создания фонда в виде ВБФ, а не ЦБФ представляется целесообразным определить необходимость защиты средств фонда от возможности обращения на них требований кредиторов, относящихся к погашению долговых обязательств.

Если рассматривать существующие социальные ВБФ, необходимость такой защиты обосновывается тем, что неисполнение расходов фондов может повлечь за собой снижение доходов  получателей трансфертов из них  до неприемлемо низкого уровня. Теоретически такая защита может потребоваться и в других случаях, когда возможно наступление каких-либо иных негативных последствий, ставящих под угрозу жизнь и здоровье граждан всей страны, – например, для обеспечения безопасности функционирования  ядерных объектов.