Журнал «Финансы», № 11, 2005г.

 

К вопросу о практике применения целевых бюджетных фондов

 

 

Коровкина Е.Б.

Контрольно-счетная палата Москвы

 

Система ЦБФ в бюджетах разных уровней бюджетной системы России функционирует уже десять лет и не прекратила своего существования даже после внесения в декабре 2004 года изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Несмотря на полную ликвидацию ЦБФ на федеральном уровне, они продолжают играть немаловажную роль на уровне регионов. При этом в развитии системы ЦБФ регионального уровня можно выделить следующие три этапа:

 

1.     1995 – 1997 гг. - зарождение ЦБФ. В этот период времени происходит, главным образом, консолидация в бюджеты фондов, ранее функционировавших, как внебюджетные.

2.     1998 – 2000 гг. – быстрый рост доли ЦБФ в бюджетах. На данном этапе ЦБФ становятся значимым элементом бюджетной системы многих регионов. Появляются новые виды ЦБФ, растут объёмы уже созданных фондов. Развивается нормативная правовая база, регламентирующая отношения, связанные с формированием и использованием ЦБФ.

3.     2001 г. – настоящее время – упорядочивание и совершенствование системы ЦБФ. К данному моменту уже накоплен достаточный опыт функционирования ЦБФ. Проводится анализ целесообразности существования отдельных видов фондов. Некоторые фонды ликвидируются, на их место приходят другие ЦБФ, ориентированные на решение новых задач. Оценивается эффективность функционирования фондов, проводится оптимизация их объёмов, структуры  доходов и расходов.

 

По данным Федерального казначейства РФ (Отчёт об исполнении консолидированного бюджета РФ на 01.01.2005[1]) целевые бюджетные фонды составляли 7% объёма консолидированного бюджета субъектов РФ. Таким образом, расходы ЦБФ оказались шестым по объёму расходов разделом ФКР после отраслей социальной сферы, ЖКХ, и промышленности. Наибольший удельный вес данных фондов в расходах бюджетов наблюдался в следующих субъектах РФ (таблица 1):

 

Таблица 1

 

Из общей суммы расходов ЦБФ большую часть – 71% - составляли расходы территориальных дорожных фондов.

С введением в действие новой бюджетной классификации, не предусматривающей специальных кодов для учёта доходов и расходов ЦБФ, многие регионы отказались от практики применения данных фондов. Однако около 30% субъектов РФ сохранили свои целевые бюджетные фонды, используя для учёта их средств предоставленное региональным органам власти право детализировать бюджетную классификацию, не нарушая общих принципов её построения. В среднем доля расходов ЦБФ в бюджетах данных субъектов РФ составила 7%.

Вместе с тем, несмотря на достаточно долгую историю существования ЦБФ  до настоящего времени нормативная правовая база по вопросам её функционирования характеризуется практически полным отсутствием единых методологических подходов к порядку создания и ликвидации данных фондов, отражения в законах о бюджете источников их доходов, направлений расходов и объёмов соответствующих показателей.

Отдельные нормы, определяющие принципы организации фондов,  мобилизации и использования средств ЦБФ содержатся в Бюджетном кодексе РФ. Вместе с тем они устанавливают лишь общие основы функционирования фондов, что создаёт на практике возможность различного понимания конкретного способа отражения их доходов и расходов в законах о бюджете.

Например, п.3 ст.39 устанавливает обособленный учёт средств ЦБФ в доходах бюджетов. Вместе с тем аналогичная норма, касающаяся учёта расходов ЦБФ, в Бюджетном кодексе отсутствует, что является предпосылкой для возникновения такой ситуации на стадии составления и утверждения закона о бюджете, в которой не ясно, на какие конкретные цели планируется расходовать средства ЦБФ, что может, в свою очередь, осложнить контроль за их использованием и исказить данные об исполнении консолидированных бюджетов.

П.2 ст.181 закрепляет необходимость отражения доходов и расходов ЦБФ в проекте закона (решения) о бюджете на соответствующий год. Представляется целесообразным  более детально определить, в каком виде должны отражаться доходы и расходы ЦБФ: общей суммой по всем фондам, с разбивкой на фонды или с указанием подробного перечня доходов и расходов каждого фонда. Это позволит в полной мере обеспечить соблюдение принципа единства бюджетной системы РФ, унифицировать методологию осуществления контроля за их формированием и использованием, сделать возможным проведение межрегиональных сравнений в целях анализа практики применения ЦБФ.

Большая часть  нормативной  базы по вопросам функционирования ЦБФ представлена актами субъектов РФ, при этом «набор» документов и правовых норм значительно отличается при сравнении одних регионов с другими, что не согласуется с принципом единства бюджетной системы (ст.29 БК РФ), который предполагает единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности,  единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ.

Так, например, в отдельных регионах (республики Адыгея, Удмуртия, Владимирская область[2]) положения о ЦБФ утверждаются законами, в других, в частности, в г.Москве – актами Правительства Москвы.

По-разному трактуется принцип использования средств фондов по отдельной смете, установленный статьёй 17 БК РФ: в Псковской области бюджет ЦБФ утверждается отдельным законом[3], хотя в большинстве регионов для каждого ЦБФ смета предусматривается как отдельное приложение к закону о бюджете. В г. Москве сметы ЦБФ утверждаются нормативными правовыми документами Правительства Москвы уже после принятия закона о бюджете на соответствующий год с приложениями по каждому ЦБФ, при этом изменения в течение года вносятся только в приложения к закону о бюджете, а не в документы, которыми утверждены сметы. В отдельных регионах объёмы доходов ЦБФ по источникам  и расходов в разрезе направлений устанавливаются просто в текстовых статьях закона о бюджете[4].

Вместе с тем данные параметры являются универсальными, то есть не зависят от специфических особенностей конкретных видов фондов и от того, в бюджете какого уровня бюджетной системы они формируются. Поскольку ЦБФ присутствуют в бюджетах многих регионов, представляется целесообразным установить соответствующие положения в Бюджетном кодексе РФ как общие для всех уровней бюджетной системы России, в том числе и для местных бюджетов, среди которых также встречаются примеры функционирования целевых бюджетных фондов.

Что касается смет доходов и расходов фондов, то представляется логичным утверждать сметы фондов исключительно в качестве приложений к законам о бюджете в целях недопущения несогласованности показателей между разными нормативными правовыми актами при внесении изменений в бюджет в течение года.

Кроме того, существует расхождение в понимании того, относить ли фонды, образованные с использованием механизма кредитования, к целевым бюджетным. Так, в Мурманской области[5] региональный фонд государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции (товаров) в Мурманскую область и региональный продовольственный фонд Мурманской области отнесены к ЦБФ. Вместе с тем фонды с аналогичными задачами и механизмами функционирования существуют и в других субъектах РФ, однако там они не носят статуса целевых бюджетных фондов.

Вместе с тем, по мнению автора, у данных фондов присутствуют все признаки ЦБФ:

1.     средства находятся внутри бюджетного фонда;

2.     существует конкретная задача, решение которой обеспечивается за счёт указанных средств, например, продовольственное обеспечение города;

3.     произведено закрепление доходов за соответствующими расходами.

Москва является одним из субъектов РФ, где ЦБФ активно используются в качестве инструмента реализации бюджетной политики и где существует достаточно развитая нормативно-правовая база по данному вопросу. Однако и здесь можно обратить внимание на отдельные недостатки.

Например, одним из источников формирования дорожного фонда являются отчисления от налога на прибыль, что, по мнению автора, является не обоснованным с точки зрения сущности ЦБФ, поскольку при создании  фонда должен соблюдаться не только принцип использования целевых налогов и сборов на те направления, ради которых эти налоги собираются, но и обратный принцип, в соответствии с которым, например, на дорожное хозяйство должны использоваться те поступления, которые связаны с эксплуатацией дорог и транспортных средств. Установление такого источника формирования доходов дорожного фонда, как налог на прибыль,  является вынужденной мерой, поскольку изменения в системе налогообложения повлекли за собой резкое сокращение его доходной базы.

Предусмотренное Положением о Целевом бюджетном фонде рекламы и городской информации отчисление части доходов в целевые бюджетные фонды развития территорий создало возможность использования средств,  получаемых в виде платы за пользование рекламным пространством и за размещение средств наружной рекламы, на цели, не связанные с финансированием расходов по наружному оформлению города и развитию средств городской информации, что не соответствует принципу создания и функционирования ЦБФ, приведённому при анализе Целевого бюджетного территориального дорожного фонда города Москвы.

Кроме того, в Москве существует такой вид ЦБФ, как фонды развития территорий города. Особенностью данных фондов по сравнению с другими является то, что по сути они представляют собой обособленные финансовые ресурсы, находящиеся в оперативном управлении префектур административных округов г.Москвы и управ районов. Средства данных фондов могут использоваться территориальными органами исполнительной власти практически на все направления расходов, которые присутствуют в традиционном бюджете. Кроме того, состав доходов фондов Положением не определён и устанавливается каждый год законом о бюджете. По этой причине они не вполне соответствуют понятию «целевые бюджетные фонды». Представляется более целесообразным трансформировать их в фонды финансовой поддержки территорий города с установленной на постоянной основе методикой расчётов средств, передаваемых в распоряжение префектур.

          В отличие от Москвы, где главными распорядителями средств ЦБФ выступают ведомства, на которые возложены функции управления в конкретных сферах городского хозяйства, в отдельных регионах и муниципальных образованиях  распорядителями являются соответствующие администрации. Если в муниципальных образованиях такое решение представляется оправданным ввиду существования, как правило, небольшого числа органов местного управления, то в субъектах РФ и крупных муниципалитетах более целесообразным видится наделение функциями распорядителя средств фонда конкретного ведомства, ответственного за государственное управление в той или иной сфере.

Помимо Москвы, до 2005 года ЦБФ существовали более чем в 70 субъектах РФ. Анализируя отчёты об исполнении бюджетов регионов, представляемые в Министерство финансов РФ, можно сделать вывод о том, что доля субъектов, в которых вообще нет целевых бюджетных фондов, из года в год снижалась, что свидетельствует, во-первых, о повышении роли ЦБФ как инструмента решения задач регионального масштаба, а во-вторых – о продолжавшейся тенденции оптимизации системы фондов в бюджетах субъектов РФ. Происходило сокращение числа регионов, в которых ЦБФ составляют менее 1% и более 20% расходов бюджета. Таким образом, постепенно исключалось распыление финансовых ресурсов по большому количеству направлений,  использование их на цели, для достижения которых создание ЦБФ не представляется обоснованным.

Вместе с тем при анализе практики функционирования ЦБФ обращает на себя внимание следующее. Если учесть, что средний объём бюджета субъекта РФ на 01.01.2005 составлял около 20 000 000 тыс. рублей, то можно отметить отсутствие прямой зависимости между удельным весом расходов ЦБФ и величиной всех расходов бюджета (данную величину можно рассматривать в качестве параметра, косвенно характеризующего уровень социально-экономического развития региона), поскольку высокая доля ЦБФ присутствует как в бюджетах с объёмом значительно ниже среднего, так и в тех, величина которых в несколько раз превышает среднюю. Аналогично, среди регионов, в которых нет ЦБФ, присутствуют субъекты РФ с объёмом бюджета как выше, так и ниже среднего.

Однако среди регионов с объёмом бюджета, превышающим 20 000 000 тыс. рублей (таких 22, в частности г.Москва, г.Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО, Республика Татарстан, Московская область) ЦБФ отсутствовали всего в четырёх (Республика Башкортостан, Ямало-Ненецкий АО, Ростовская и Омская области), а в 12-ти доля фондов превышала средний показатель – 10% и находилась на уровне 12%.

В регионах с объёмом бюджета ниже 20 000 000 тыс. рублей (таких 67) ЦБФ отсутствовали в шести (республики Чувашия, Северная Осетия, Тыва, Ингушетия, области Воронежская, Оренбургская), из остальных шестидесяти субъектов РФ в 41 доля ЦБФ в бюджетах не превышала 10% и находилась в среднем на уровне 5%.

При анализе структуры ЦБФ в субъектах РФ следует отметить, что в большинстве из них самым крупным являлся территориальный дорожный фонд, а в 36 регионах из 79, имеющих ЦБФ, он был единственным целевым бюджетным фондом. Объём бюджета в 33 из этих 35 регионов не превышал средний показатель – 20 000 000 тыс. рублей. В среднем доля ТДФ составляла 92,1% общего объёма расходов ЦБФ. При этом ТДФ отсутствовали вообще всего в пяти субъектах РФ, имеющих ЦБФ, из которых в четырёх общая доля ЦБФ в расходах бюджета не превышала 1% (Липецкая, Тверская, Ярославская и Кемеровская области).

Вместе с тем доля ТДФ в общем объёме расходов ЦБФ (данный показатель может косвенно свидетельствовать о дифференцированности структуры целевых бюджетных фондов) далеко не всегда напрямую зависит от объёма бюджета региона, поскольку среди субъектов РФ, в которых доля ТДФ ниже 60% (33 - 58%) от общего объёма ЦБФ (таких 7), встречались как регионы с крупными бюджетами (Москва, Санкт-Петербург, Татарстан), так и регионы с относительно небольшими (Читинская и Сахалинская области) и маленькими бюджетами (Ненецкий и Корякский АО).

Дорожные фонды остались самым распространённым видом ЦБФ и в 2005 году. Из 28 субъектов РФ, сохранивших ЦБФ, ТДФ существуют в 21 регионе, при этом в 11 из них он является единственным целевым бюджетным фондом. Наиболее диверсифицированной структура ЦБФ является в Москве и Московской области (по 6 фондов), а также в Республике Татарстан (4 фонда). Вместе с тем чёткая зависимость между количеством видов ЦБФ и объёмом бюджета региона, как и ранее, не прослеживается, поскольку среди субъектов РФ, имеющих 3 и более ЦБФ, присутствуют как регионы с бюджетами свыше 20 000 000,0 тыс. рублей, так и с бюджетами объёмом 9-12 млрд. рублей. Однако, среди 15 субъектов РФ, имеющих только 1 ЦБФ, лишь в Краснодарском и Алтайском краях объём  бюджета превышает 20 млн. рублей, в остальных регионах он составляет в среднем 8,5 млрд. рублей.

Исходя из вышеприведённых данных можно сделать вывод о том, что ЦБФ как инструмент финансовой политики и в настоящий момент не теряют свою актуальность. Это подтверждается также опытом федерального уровня: после нескольких лет отказа от, например, Федерального дорожного фонда,  финансирование дорожного хозяйства снизилось в 3 раза, что, в свою очередь, не могло не привести к негативным последствиям в данной отрасли. Решение о создании Инвестиционного фонда в такой ситуации представляется вполне закономерным, хотя вопрос о его статусе до сих пор остаётся открытым.