Журнал «Финансы», № 8, 2004г.

 

О доходах и расходах федерального бюджета

 

Коровкина Е.Б.

Контрольно-счетная палата Москвы

 

Начиная с 2000 года все федеральные бюджеты в России составлялись и исполнялись с профицитом, и начавшийся год не стал исключением. Очевидно, что профицит федерального бюджета стал характерным явлением для экономики страны. Соотношение между его объёмом и общей суммой доходов федерального бюджета в рассматриваемом периоде представлено в таблице 1:

 

Таблица 1

 

Вместе с тем дискуссии на тему того, хорошо это или плохо не утихают до сих пор. Представляется, однако, совершенно необоснованным утверждать относительно таких финансовых явлений, как дефицит и профицит бюджета, что какое-то из них однозначно положительное или, наоборот, отрицательное само по себе. Возникновение дефицита и профицита является результатом воздействия на процесс формирования и использования бюджетных средств одного или нескольких факторов как экономического, так и неэкономического характера. Профицит характеризуется расчётной величиной превышения доходов над расходами. Исходя из этого он может возникнуть следующим образом:

–       если бюджет составлялся сбалансированным или дефицитным, однако доходы, фактически полученные в процессе исполнения бюджета, превысили запланированную законом о бюджете сумму доходов или сумму доходов и поступлений из источников финансирования дефицита;

–       если запланированная сумма доходов изначально превышает сумму расходов, при том что расходы удовлетворяют потребностям социально-экономического развития страны.

–       если в процессе исполнения бюджета возникает экономия по расходам;

–       если в целях получения профицита запланированная сумма доходов изначально превышает сумму расходов, при том что расходы занижены относительно потенциально возможного уровня финансирования и не удовлетворяют потребностям социально-экономического развития страны.

Возможно также сочетание нескольких  причин, например, когда перевыполнение плана по доходам приводит к ещё большему профициту по сравнению с запланированным в законе о бюджете.

Первый и третий случаи либо возникают эпизодически в результате проведения каких-либо разовых мероприятий, возникновения явлений, не носящих систематического характера, либо могут наблюдаться в течение ряда лет по причине некачественного  планирования бюджетных показателей. Второй случай может иметь место в ситуации с неоправданно высоким налоговым бременем. Рассматривая итоги реализации федеральной  экономической и, в частности, бюджетной политики  за последние годы, можно сказать, что для федерального бюджета характерен в основном профицит четвёртого типа. В такой ситуации представляется обязательным наличие чёткого экономического обоснования его формирования, подкреплённого соответствующей нормативной правовой базой, с тем чтобы функционирование несбалансированного по доходам и расходам  бюджета не привело к крайне негативным для страны последствиям. В противном случае издержки, связанные с выходом из кризисной ситуации, к которой приведёт недофинансирование в течение ряда лет многих направлений расходов, могут оказаться несоизмеримо высокими по сравнению с эффектом от реализации тех мероприятий, ради которых формируется профицит. Кроме этого нельзя не учитывать такие факторы, как рост социальной напряжённости, отток квалифицированных кадров за рубеж, нежелание молодёжи идти в науку, получать образование  и работать по многим техническим и другим специальностям, связанным, в частности, с работой в учреждениях образования, здравоохранения, культуры и искусства.

В течение ряда лет федеральными законами о бюджете на соответствующий год приостанавливается действие норм законодательства, касающихся, в частности, финансирования науки, образования и культуры, вопросов социального обеспечения.

Так, например, одним из ежегодно приостанавливаемых является положение п. 1 ст. 15 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике», которым устанавливается, что средства на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения выделяются из федерального бюджета в размере не менее 4% расходной части федерального бюджета. Фактическое финансирование по разделу 0600 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» при наличии профицита составляло начиная с 2000 г. в среднем 1,7% от общей суммы расходов федерального бюджета.

Ежегодно приостанавливаемыми нормами законодательства в сфере образования являются положения ст. 40 и ст. 54 Закона РФ «Об образовании», которыми установлено что:

–       доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3% расходной части федерального бюджета. При этом за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации;

–       педагогическим работникам образовательных учреждений минимальные ставки заработной платы и должностные оклады устанавливаются в размере, превышающем уровень средней заработной платы в Российской Федерации.

Фактическое финансирование по подразделу 1406 «Высшее профессиональное образование» осуществлялось в среднем на уровне 2,3% от общей суммы расходов федерального бюджета.

В соответствии с положениями ст. 45 и ст. 54 Закона РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» на финансирование культуры и культурной деятельности должно ежегодно направляться не менее 2% средств республиканского бюджета Российской Федерации. При этом размер средней ставки и должностного оклада творческим работникам и специалистам государственных организаций культуры устанавливается не ниже ставок и окладов работников образования в РФ, а творческим работникам и специалистам организаций культуры, отнесённых к особо ценным объектам, - профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений. Данные нормы также каждый год приостанавливаются, а финансирование раздела 1500 «Культура, искусство и кинематография» находится в среднем на уровне 0,56% от общей суммы расходов федерального бюджета.

Динамика изменения финансирования расходов по вышеуказанным разделам и подразделам  представлена в таблице 2:

 

Таблица 2

 

Кроме этого, приостанавливается действие некоторых норм законодательства в области социального обеспечения, например положения Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»,  касающиеся компенсаций и льгот в части первоочередного бесплатного обеспечения легковым автомобилем при наличии соответствующих медицинских показаний, получения беспроцентных ссуд на приобретение или строительство недвижимости, бесплатного государственного страхования личности от риска радиационного ущерба.

Всего начиная с 2001 года законами о федеральном бюджете ежегодно приостанавливается действие положений в среднем 35 нормативных правовых актов, которые связаны, главным образом, либо с финансированием тех или иных расходов за счёт средств федерального бюджета, либо с предоставлением различных видов льгот. 

В связи с вышеизложенным представляется недостаточно обоснованным составление и исполнение бюджета с профицитом в то время, как выполнение предусмотренных законодательством обязательств и гарантий  государства в социальной и других сферах не обеспечено бюджетными средствами в необходимых объёмах.

Если дефициту бюджета посвящена отдельная глава Бюджетного кодекса, то по теме профицита в Кодексе почти ничего нет, за исключением отдельных статей, в частности касающихся доходов, полученных сверх сумм, утверждённых законом о бюджете.  При этом данные статьи (ст. 232, 260) действуют лишь в отношении незапланированного профицита. В России же начиная с 2000 г. (за исключением 2001 г.) профицит планируется в бюджете так же, как раньше планировался дефицит, однако в главе 22 Бюджетного кодекса, посвящённой порядку рассмотрения и утверждения законов о федеральном бюджете, нет ни слова о профиците. Вместе с тем логично было бы считать его такой же основной характеристикой бюджета, как дефицит.

Глава 12 Бюджетного кодекса «Профицит бюджета и порядок его использования», состоящая из ст. 88, была исключена Федеральным законом от 05.08.2000 № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ». Тем не менее, в настоящее время представляется целесообразным восстановить отдельные её положения, изменив их и дополнив новыми с учётом сложившейся практики составления, рассмотрения и исполнения бюджетов. В частности, возможно установить закрытый перечень оснований, при наличии которых бюджет может составляться с профицитом (например, необходимость накопления средств для осуществления пиковых платежей по долговым обязательствам, создание или пополнение некоторого страховочного запаса средств – сейчас в качестве такового выступает Стабилизационный фонд), а также условий, при наличии которых допустимо составление такого бюджета (например, обеспечение средствами всех установленных законодательством обязательств государства). Однако в отдельные годы расходы на обслуживание и погашение долга могут иметь столь большую величину, что поставят под угрозу устойчивость бюджета. В этом случае представляется целесообразным рассматривать результаты прогнозирования доли данных расходов в общей сумме расходов бюджета, в частности, на 3-летний период. Если известно, что через 3 года эта доля может превысить некоторый критический порог (например, 20%), то в течение данного периода времени возможно формирование профицита в ущерб финансированию некоторых направлений расходов, с тем чтобы иметь возможность снизить долговую нагрузку на бюджет в будущем.

При разработке данных положений следует иметь в виду, что создание различного рода резервов так или иначе отвлекает средства из экономики, в то время как до сих пор не достигнут нормальный уровень оплаты труда работников бюджетной сферы и военнослужащих, размер пенсий и различных социальных пособий недостаточен для обеспечения достойного существования незащищённых категорий населения, на низком уровне находится финансирование науки, не хватает ресурсов для осуществления прямых инвестиций даже на сохранение простого воспроизводства основных фондов промышленных предприятий и на другие мероприятия, имеющие приоритетное значение для общества.

В связи с этим в целях достижения компромисса между потребностями народного хозяйства в ресурсах и необходимостью создания и поддержания  некоторого объёма страховочного запаса средств на случай колебаний экономической конъюнктуры, а также для осуществления платежей по долгам представляется необходимым установить в Бюджетном кодексе предельный размер планируемого профицита бюджета по отношению к общей сумме доходов, чёткий порядок его использования и ту максимальную величину создаваемых за счёт профицита резервов, после достижения которой прекращается их накопление.

Федеральным законом от 23.12.2003 № 184-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации» установлен подробный порядок формирования средств данного фонда, однако единственное ограничение его объёмов сформулировано как то, что «средства   Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены  на  нефть ниже базовой, а также на иные  цели  в  случае,  если  накопленный  объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд. рублей». Однако возможность использования средств фонда по достижении указанной величины не означает прекращения его накопления. Вместе с тем представляется целесообразным установить некий предельный объём фонда, после достижения которого соответствующие доходы направляются напрямую в федеральный бюджет с целью недопущения необоснованного «замораживания» финансовых ресурсов.

По поводу использования средств фонда, кроме вышеизложенного, в ст. 96.3 указано, что «объемы использования средств Стабилизационного  фонда  определяются федеральным законом о федеральном бюджете на  соответствующий  финансовый год, проект которого вносится Правительством Российской Федерации». Вместе с тем конкретные направления возможного использования средств фонда данным законом не установлены. В ст. 96.1 указано, что «стабилизационный   фонд   Российской   Федерации - часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на  нефть,  подлежащая обособленному учету,  управлению  и  использованию  в  целях  обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на  нефть  ниже базовой». Однако данная формулировка предназначена для определения сущности фонда и поэтому не даёт развёрнутого объяснения того, каким образом средства могут быть использованы для обеспечения сбалансированности бюджета. Представляется целесообразным установить, что, поскольку фонд «стабилизационный», т.е. предназначен для обеспечения бюджетных расходов при неблагоприятной экономической конъюнктуре, его средства должны использоваться для покрытия текущих расходов при нехватке доходных поступлений, а также для погашения долговых обязательств. Такое положение способствовало бы определению его оптимального объёма опять же с целью недопущения необоснованного отвлечения финансовых ресурсов из хозяйственного оборота. При отсутствии в течение нескольких лет необходимости использовать средства фонда по прямому назначению часть из них представляется целесообразным направлять на краткосрочное кредитование, например, сельскохозяйственных товаропроизводителей, субъектов малого и среднего бизнеса при условии жёсткого соблюдения требований ст. 76 Бюджетного кодекса и подтверждения удовлетворительного финансового состояния организаций на протяжении ряда лет, предшествующих моменту  получения кредита.