Журнал «Финансы», № 1, 2005 г.

 

К вопросу о развитии  целевых бюджетных фондов

 

Коровкина Е.Б.

Контрольно-счетная палата Москвы

 

 

Начиная с середины 90-х годов на федеральном и региональном уровнях управления в качестве одной из форм организации финансовых отношений, призванной обеспечить финансирование на постоянной основе определённых направлений расходов, широко использовались целевые бюджетные фонды (ЦБФ). Однако с переходом на казначейскую систему исполнения бюджета все они на федеральном уровне были упразднены (кроме Фонда Министерства РФ по атомной энергии). Вместе с тем многие субъекты РФ не только не спешат отказываться от их применения, но и продолжают развивать систему своих ЦБФ, упраздняя одни и создавая новые в зависимости от изменения потребностей социально-экономического развития того или иного региона. Кроме того, отдельные экономические последствия проведённых преобразований в бюджетной и налоговой сферах заставляют задуматься о восстановлении некоторых ЦБФ на федеральном уровне.

Причиной резкого сокращения числа целевых бюджетных фондов в рамках федерального бюджета стал осуществляемый в последние годы в соответствии с задачами долгосрочной бюджетной политики переход к казначейской системе исполнения бюджетов разных уровней, которая в сложившихся экономико-политических условиях считается наиболее эффективным инструментом контроля за расходованием бюджетных средств. Вместе с тем отказ органов власти, в частности, федерального уровня, от использования ЦБФ в качестве инструмента бюджетной политики представляется не вполне обоснованным. Целевые бюджетные фонды могут существовать и при казначейской системе, органично вписываясь в неё и выполняя свои специфические функции по стабильному обеспечению финансовыми ресурсами таких имеющих важное значение для всей страны и отдельных регионов направлений расходов, как дорожное хозяйство, экология и др., в связи с чем в большинстве субъектов РФ не стремятся к их полной консолидации в бюджет. Использование системы ЦБФ позволяет путём установления конкретных направлений расходования средств сохранить экономический смысл взимания таких налогов, как плата за пользование водными объектами, транспортный налог, а также целевую направленность расходования субвенций, выделяемых на финансирование дорожного хозяйства, и других подобных видов доходов. Функционирование целевых бюджетных фондов в данном случае не просто способствует обеспечению соблюдения п. 3 ст. 3 Налогового кодекса, в соответствии с которым «налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными», но и представляется наиболее приемлемой формой его реализации, поскольку ст. 35 Бюджетного кодекса запрещает увязывать доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Специфика ЦБФ состоит в том, что в отличие от традиционного бюджета, удовлетворяющего потребности всего общества, такие, как национальная оборона, образование, здравоохранение и пр., целевые бюджетные фонды функционируют в большинстве случаев либо для обеспечения нужд именно тех налогоплательщиков, за счёт чьих средств эти фонды формируются (например, дорожные фонды, фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы), либо для компенсации использования отдельными экономическими субъектами благ, принадлежащих всему обществу в целом: окружающей природной среды, водных и биологических ресурсов (экологические фонды, фонды восстановления и охраны водных объектов, фонды управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и др.). Хотя в соответствии со ст. 8 Налогового кодекса под налогом понимается индивидуально безвозмездный платеж, налогоплательщик, уплачивая целевые налоги и сборы, получает возмещение потраченных средств в виде воспроизводства тех благ, которые он непосредственно использует в своей деятельности для получения личной прибыли или иной выгоды. Данное обстоятельство способствует повышению заинтересованности экономических субъектов в формировании подобных ЦБФ, в частности, путём уплаты предусмотренных для этих целей налогов и сборов, при условии, что государство обеспечит расходование средств фондов исключительно по целевому назначению посредством, в том числе, казначейской системы исполнения бюджетов.

Рассматривая результаты экономического развития РФ, можно отметить, что в отдельных сферах, финансирование которых ранее осуществлялось посредством ЦБФ, после упразднения фондов положение не улучшилось, поскольку решение одних проблем привело к возникновению новых, не менее серьёзных.

Ликвидация Федерального дорожного фонда привела к резкому ухудшению финансирования дорожного хозяйства. В 2003 г. одним из основных источников финансирования дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации должны были стать поступления от акцизов на нефтепродукты. Однако, по информации МНС, в январе-феврале 2003 года 85% поступлений от акцизов на нефтепродукты были сконцентрированы в бюджетах 22 субъектов  Федерации и лишь 15 % в остальных субъектах.

Подобная ситуация с исполнением в 2003 г. доходной части большинства территориальных дорожных фондов может привести в итоге к срыву выполнения заданий федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» в части совершенствования и развития сети автомобильных дорог. В отдельных субъектах Федерации неисполнение планируемых доходов территориальных дорожных фондов уже сегодня привело к существенным трудностям в обеспечении устойчивого функционирования автомобильных дорог.

Проблема сбалансированности территориальных бюджетов в 2004 г. также связана с поступлением в территориальные дорожные фонды и консолидированные бюджеты субъектов Федерации акцизов на нефтепродукты. По данным Счётной палаты РФ, порядок уплаты акцизов на нефтепродукты не обеспечил в 2003 г. поступления налоговых платежей по регионам пропорционально объему потребленных нефтепродуктов. В январе–июле 2003 г. в консолидированные бюджеты субъектов РФ поступило акцизов на нефтепродукты в сумме 26,7 млрд. руб., из них более 50 % поступили в консолидированные бюджеты 10 субъектов РФ.

В целях равномерного поступления указанных налоговых платежей по субъектам  Федерации для формирования территориальных дорожных фондов в 2004 г. Счетная палата РФ предложила все поступления от акцизов на нефтепродукты направлять в федеральный бюджет, а затем распределять между регионами пропорционально протяженности дорог и числу зарегистрированных автомобилей.

Другой проблемой, связанной, в том числе, и с упразднением в 2001 г. целевого бюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, стало значительное (1,5-1,8 раза) сокращение геологоразведочных работ, что привело к существенному падению прироста промышленных запасов нефти с газовым конденсатом. Если в 2001 г. общий объем финансирования геологоразведочных работ на нефть и газ на территории Российской Федерации составлял 46198,4 млн. руб., то в 2002 г. он сократился на 31,2% и составил 31766,2 млн. руб. Финансирование работ поискового бурения в нефтяной отрасли уменьшилось с 23347,7 млн. руб. в 2001 г. до 12145,1 млн. руб. в 2002 г. Объемы финансирования разведочного бурения сократились с 6138,6 млн. руб. до 4711,8 млн. руб.

Несмотря на то, что почти все ЦБФ в составе федерального бюджета (в т.ч. и Федеральный экологический фонд) были упразднены с 1 января 2001 г., уже в конце апреля 2001 г. в Государственной Думе обсуждался вопрос о неотложности решения проблем обеспечения экологической безопасности, связанных с прогнозируемым экономическим ростом и неизбежным, сопряженным с ним, ухудшением состояния окружающей природной среды. В качестве факторов, влияющих на ухудшение экологии, отмечались изношенность основных фондов, несовершенство технологий, неудовлетворительность состояния очистных сооружений и др.

Представляется, что решению изложенных выше проблем могло бы способствовать восстановление Федерального дорожного фонда, Федерального экологического фонда и Фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы в федеральном бюджете, причём функционирование казначейской системы исполнения бюджетов позволило бы обеспечить достаточный контроль за целевым использованием средств этих фондов.

Вместе с тем действующим законодательством чётко не определён порядок создания и ликвидации ЦБФ, а также изменения существующей организации функционирования целевых бюджетных фондов, не оговорены сроки утверждения смет их доходов и расходов, возможности и границы отклонения показателей смет от показателей, устанавливаемых в приложениях к законам о бюджете на соответствующий год и содержащих сведения о поступлении доходов и распределении расходов средств ЦБФ. Поскольку ЦБФ присутствуют в бюджетах большинства регионов, представляется целесообразным установить соответствующие положения в Бюджетном кодексе РФ как общие для всех уровней бюджетной системы России, в том числе и для местных бюджетов, среди которых также встречаются многочисленные примеры функционирования целевых бюджетных фондов.

Поскольку исходя из ст. 17 Бюджетного кодекса целевой бюджетный фонд образуется в соответствии с законодательством, целесообразно в качестве правовой основы для создания фонда вначале закреплять соответствующее положение в законе о бюджете на год, следующий за текущим, с указанием источников доходов и направлений расходования его средств, а затем до конца текущего года принимать положение о фонде, более подробно описывающее порядок его функционирования.

Что касается сроков утверждения сметы доходов и расходов фонда, то представляется логичным, во-первых, распространить на неё нормы ст. 221 Бюджетного кодекса, касающиеся сметы бюджетного учреждения, предусмотрев её корректировку по итогам I квартала на сумму остатка средств, образовавшегося на начало года, а во-вторых, установить достаточно жёсткую привязку показателей сметы к показателям, устанавливаемым в приложении к закону о бюджете.

Хотя доля ЦБФ в консолидированном бюджете субъектов РФ в последние годы снижалась, в отдельных регионах не только функционируют уже существующие фонды, но и создаются новые.

В качестве примера субъекта РФ, в котором развита система ЦБФ, можно привести г. Москву. В соответствии с Законом г. Москвы «О бюджете города Москвы на 2003 год» в состав бюджета города включены: территориальный дорожный фонд; территориальный экологический фонд; фонды развития территорий города Москвы; фонд безопасности дорожного движения;  инвестиционный фонд; фонд рекламы и городской информации; фонд квотирования рабочих мест в городе Москве.

Порядок формирования и функционирования каждого целевого бюджетного фонда в г. Москве определяется отдельным положением, которое утверждается нормативным правовым актом Мэра Москвы или Правительства Москвы. Состав ЦБФ в бюджете города ежегодно устанавливается законом о бюджете на соответствующий год и меняется в зависимости от целей бюджетной политики. Вместе с тем некоторые фонды функционируют уже на протяжении нескольких лет. К таким можно отнести дорожный, экологический, инвестиционный фонды, фонд безопасности дорожного движения, фонд рекламы и городской информации. Как видно из нижеприведённой таблицы, целевые бюджетные фонды играют большую роль в бюджете города.

Таблица

 

Причиной резкого снижения доли доходов ЦБФ в доходах бюджета г. Москвы на 2003 год (с 21% в 2002 г. до 18% в 2003 г.) явилась отмена налога на пользователей автомобильных дорог, поступления по которому составляли в 2002 г. 87% доходов Территориального дорожного фонда. Таким образом, в 2003 г. доходы Фонда без учёта субвенций из федерального бюджета уменьшились по сравнению с 2002 г. на 30%.

Вместе с тем система ЦБФ г. Москвы продолжает развиваться: новым для города стал Целевой бюджетный фонд квотирования рабочих мест, образованный в 2002 году для учета поступлений средств от работодателей и их целевого использования. Работодатели ежемесячно вносят в бюджет города Москвы обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения, установленного в Российской Федерации на день внесения платы, в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты для приема на работу инвалидов. Средства Фонда направляются на финансирование мероприятий городских целевых программ по созданию специальных рабочих мест, в том числе ученических, для инвалидов, имеющих в соответствии с индивидуальной программой реабилитации рекомендации к труду и других мероприятий, связанных с трудоустройством граждан, особо нуждающихся в социальной защите.

Одним из основных условий функционирования целевых бюджетных фондов на любом уровне бюджетной системы является осуществление жёсткого государственного финансового контроля за их формированием и использованием. При этом одной из задач контроля становится анализ обоснованности существования того или иного ЦБФ, с тем чтобы не допускать отвлечения бюджетных средств на малозначительные цели вместо их использования на решение  приоритетных проблем.

При этом контроль должен быть ориентирован не только на проверку законности расходования бюджетных средств, но и на определение эффективности их использования, поскольку ЦБФ создаются для решения конкретных социально-экономических задач, и от того, насколько эффективно и рационально потрачены средства ЦБФ, зачастую зависит реализация тех целей, ради которых эти фонды создавались.

В настоящее время спорным является вопрос о том, является ли целевым бюджетным фондом Стабилизационный фонд. В качестве аргумента для защиты данной точки зрения приводят тот факт, что в соответствии с Бюджетным кодексом Фонд образуется за счёт конкретных доходов целевого назначения и подлежит обособленному учету,  управлению  и  использованию. В то же время между порядками функционирования целевых бюджетных фондов и Стабилизационного фонда существует несколько отличий, которые не позволяют в полной мере отнести данный Стабилизационный фонд к ЦБФ:

цели создания всех действующих ЦБФ являются достаточно узкими и связаны в большинстве случаев с поддержкой той или иной отрасли экономики. Доходы, поступающие в ЦБФ, увязаны с конкретными направлениями расходования. Стабилизационный фонд предназначен для обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на  нефть  ниже базовой. Таким образом, увязки доходов данного фонда с какими-либо направлениями расходов не происходит. Подобная цель создания сближает его больше с резервными фондами, чем с целевыми бюджетными;

поступление средств в доходы ЦБФ и их расходование происходит каждый год в течение всего периода существования того или иного фонда. В то же время поскольку превышение фактической цены на нефть над базовой может складываться не каждый год, пополнения Стабилизационного фонда в определённые годы может не происходить. Расходование средств данного фонда также происходит только при возникновении необходимости обеспечения сбалансированности федерального бюджета и при условии, что накопленный объём средств превышает 500 млрд. руб.

Таким образом, представляется более корректным выделить Стабилизационный фонд в отдельный вид фондов, не объединяя его с целевыми бюджетными фондами.